黑龙江省养老保险问题调研分析*

刘欣艾 赵阳阳 王 玲 付少静 李欣妮

东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040

一、黑龙江省养老保险改革实施现状

2015年1月，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，我国养老金并轨改革打开了真正实施的局面。黑龙江省的机关事业单位养老保险改革，根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》以及《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》规定，结合黑龙江省实际情况，制定实施办法。《实施办法》规定机关事业单位建立与企业一致的基本养老保险制度，基本养老保险费由单位和个人共同负担。国家规定，全省机关事业单位约1.7万名离休人员不纳入这次改革的范围。机关事业单位编制外人员目前大都依法签订劳动合同，这部分人员按国家及黑龙江省有关政策规定，应参加企业职工基本养老保险。截至2016年，黑龙江省机关事业单位共计30216个，养老保险改革涉及的人员包括机关事业单位在职和退休人员在内共计约180万人。

根据黑龙江省机构编制委员会显示，省直属各级机关事业单位总计1355个单位。根据划分标准，其中有643个单位可直接参加机关事业单位养老保险，占总数47.45。依照比例估算，约有14202个单位，涉及85.41万位机关事业单位职工参与此次的事业单位养老保险制度改革。在进行改革额过程中，黑龙江省机关事业单位养老保险改革工作稳健推进，各单位和部门同心协力促进改革工作的展开。

二、黑龙江省养老金并轨实施存在的问题

(一)参保人满意度低

我国机关事业单位养老保险改革前的养老金筹集是采取财政拨款的形式，而改革后则采取单位与个人共同缴费的模式。此次机关事业养老保险制度改革是突破了长期以往传统筹集模式的一项重大制度变革。改革前，机关事业单位的职工不需要自己缴费养老，因此其福利待遇优于企业职工；而改革后，机关事业单位与企业并轨，虽然一定程度上减轻了财政拨款的压力，但是却也让机关事业单位的职工产生了不满意的现象。由于改革后与改革前所造成的巨大差距，从而使机关事业单位的参保人员内心有了主观的落差感而产生不平衡，因此加剧了参保人员不满意的程度。根据“黑龙江省事业单位养老保险制度改革满意度情况问卷调查”的结果显示，其中40.85%的被调查者认为改革后的养老保险制度有利于保障他们的利益，5.63%的被调查者认为改革后的养老保险制度不利于保障他们的利益，53.52%的被调查者不清楚是否能保障自己的利益。换句话说，只有不到一半的被调查者对养老保险制度的改革是满意的。由此，这个结果也从侧面表现出，这个机关事业单位养老保险改革确实还有待改善。

(二)养老金并轨加大财政压力

2015年1月，国务院颁发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，在这之后，各地也根据指导和当地实际情况发布了各自的改革指导意见。2015年10月20日，黑龙江省人民政府发布了《黑龙江机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》，阐述了改革目标和原则、参保范围、基金筹集、计发办法、职业年金等具体实施指导和办法。

1.制度本身的设计需要巨大财政力量的支撑

在基本养老保险基金的筹集上，《办法》明确规定机关事业单位工作人员实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人按照规定的基数和比例缴纳基本养老保险费。其中个人按本人缴费工资基数的8%按月缴费，由单位代扣代缴，全部计入基本养老保险个人账户；机关事业单位要按月缴纳基本养老保险费。单位缴费基数为本单位参加机关事业单位养老保险工作人员的个人缴费工资基数之和，缴费比例为20%。在建立健全职业年金制度方面，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。职业年金所需费用由单位和个人共同承担。单位缴费比例为8%，个人缴费比例为4%，个人缴费由单位代扣代缴。由此看来，虽然养老金并轨的大方向是为了更加促进公平，是从当今国内发展现状出发，但考虑到政策实施进程与实际状况，随着改革深入，财政需要负担机关事业单位的社会统筹基金和机关事业单位的工作人员的职业年金。这相比从前而言，无疑是在一定程度上增加了财政的负担与压力。

而另一方面，在基本养老金的计发办法上，《办法》指出，在符合本《办法》规定的基本养老金领取条件基础上，对于改革前参加工作、改革后退休的人员设立10年过渡期，过渡期内实行新老待遇计发办法对比，保低限高。过渡期结束后退休的人员执行新办法。从规定中可以看出，对于这部分在改革前参加工作、在改革后退休的“中人”的养老金，其在改革前未进行缴纳部分的养老金也需要全部由财政进行补交，加上这部分“中人”的数量并不渺小，无疑也给财政带来压力。就一个省而言，财政压力都在一定程度上存在，但结合至全国，负担表现将更加严重。

综合改革规定中的三个方面来看，本次养老金并轨本身的制度设计就需要巨大的财政力量作为支撑，其为财政带来的压力也是不容忽视的。

2.实际发展状况扩大压力负担

从“闯关东”到“逃离东北”，黑龙江面临着人才流失与经济下行的危机。加之一直以来，东北地区的国营化经济比重都占据比较高的水平，所谓体制内贯彻多年的独生子女政策和在此影响下形成的生育观念，造成了黑龙江的人口危机和老龄化问题。黑龙江这样的经济发展状况和人口结构状态，一定程度上也使财政压力负担进一步扩大。

2017年2月22日，国家统计局发布了31个省份2016年的生产总值(GDP)数据，数据显示，黑龙江2016年GDP总量为15386.09亿元，排名第21位，可见黑龙江经济发展水平居于全国中后位；其GDP增速为6.1%，排名第29位，尤其需要提到的，黑龙江与山西和辽宁三省的GDP增速低于全国水平。综合二者来看，黑龙江的经济发展是处于不利状态的。

另一方面，黑龙江近年来的老龄化也愈加严重。根据黑龙江统计局发布的新形势下我省人口老龄化问题分析研究，自2005年黑龙江省全面进入老龄化社会以来，黑龙江老龄化进程体现为以下特征：速度快、规模大、时间短、势头猛。综合来看，黑龙江老年人口数量和所占比重将逐年提高，老龄化的势头仍很强劲。且根据其做出的全省人口老龄化趋势预测，预测结果为2030年，65岁及以上人口总量将增加，同时老年抚养比将以每十年翻倍的趋势迅速上升。可见，黑龙江面临着巨大的养老压力。

结合以上资料所体现出来的两个方面，人才流失与经济下行的恶性循环，加上难以化解的老龄化危机，更加扩大了黑龙江省养老金的财政负担与压力。

综合上述两个方面，制度本身设计中所存在的财政支撑需要以及现存实际经济发展不良状态和人口抚养负担在面临养老金并轨的事实面前，更加凸显了改革所带来的财政压力扩大现实。2017年11月，人力资源社会保障部发布《中国社会保险年度发展报告2016》，报告显示，有13个统计地区养老保险基金累计结余的可支付月数已不足1年，而黑龙江省的累计结余已为负数，赤字232亿元。这样的养老保险财政实况与前文提到的养老金并轨所带来的财政压力以及黑龙江省本身所面对的经济困境和养老压力相结合，对于黑龙江养老保险事业的平稳发展构成了巨大威胁，如何化解这一危机，应予以重视并进行深入探讨。

(三)利益不平衡问题

1.职业年金引发的公平问题

我国的职业年金制度，一般是指除国家强制实施的基本社会养老保险之外的补充养老保险制度。我国之所以建立职业年金，目的是为了提高员工退休之后的养老金保障水平，激励员工的工作热情以及资源的有效配置。自实施以来，职业年金为企业和单位做出了很大贡献，但不可忽视的是也带来了许多问题。如孔子所说：“不患寡而患不均”，而在职业年金实施的过程中，企业职工和机关事业单位员工在年金的具体策略有所不同导致一系列的不平衡不充分问题。有学者称，机关事业单位人员不用缴或者少缴，但退休后得到的却是每月缴费占收入28%的企业职工人员，这种双轨制简直就是隐形的劫富济贫。不管是企业年金还是职业年金，都属于补充养老保险制度，在管理方面，职业年金具有国家强制性，机关事业单位的年金实施执行可以得到保障，而在企业年金中，因其具有自愿性，所以很多企业人员的企业年金都无法得到保障。特别是一些微小型企业，企业的维持都存在很大困难，企业年金的实施根本不现实。

2.中人的利益难以保障

在2015年公布的《决定》中，本次改革时间从2014年10月1日起，根据并轨的时间前后，涉及到中人，老人，新人的问题。中人一般是指在本单位建立职业年金之前已经在单位工作的员工。对于年轻职工相对来说还好，可一些年龄大的职工，由于年金缴费时间短，所以在退休后发现得到的退休金少之又少，而国家对于中人的补偿措施还明显不够，对于中人来说职业年金存在不公平问题。

(四)缺乏有效衔接制度，关系接续障碍突出

养老保险制度改革，是为了改变养老”双轨制”现状，其重要的衍生意义之一是促进人才的合理流动，推动形成能进能出的用人机制。目前的实际情况，黑龙江省编制管理缺乏规范，事业单位编制设置不合理，数量超负荷，部分单位存在严重超编现象，这就使改革推行的实际情况变得更加复杂，阻碍了黑龙江省事业单位的改革的进程。

另外一个实际的问题是，机关事业单位基本养老保险基金单独建账运行，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。如果参保人员跨统筹范围流动或从事业单位流动到企业，由于事业单位人员养老制度与企业职工养老制度仍有较大差距，事业单位退休职工养老金仍高于企业退休职工养老金，加之省内各地区养老待遇的差异，事业单位人员的流动必定会使其养老保障权益受到损害，即使是在省内各市区事业单位之间流动，相关养老权益也将受到一定影响，这就给事业单位工作人员向企业及基层地区流动造成了困难，从而影响了人才地顺利流动。

三、黑龙江省养老金并轨实施存在问题的对策

(一)加速经济转型，提升经济发展水平

东北地区作为老工业基地曾取得过丰硕的经济成果，而随着现代化的进程和自然资源的减少，东北地区的经济发展也面临着危机。近年来，黑龙江省在经济转型、发展经济方面也做了很多努力，取得了一定成果。人民智库通过《黑龙江统计年鉴2016》等公开统计数据，对黑龙江省13地市的经济转型能力进行了测算。其中哈尔滨、伊春综合得分排名较高，这与地方较高的知识存量、劳动生产率紧密相关。尽管已经取得了众多成果，但就前文提到的压力与财政状况而言，这还远远不够。因此要继续进行经济探索，在保持目前发展态势的基础上贯彻“绿色、协调、健康、发展、共享”的发展理念，探索出一条立足本省实际的健康发展之路。要在国家总体政策指导下，将发展和创新的理念融入到经济发展过程的始终，同时要实行相关政策留住人才、吸引人才，以在实现长远可持续发展的基础上为解决当前所面临的财政压力和负担助力。

(二)发挥国家对地方财政的支持作用，推进养老保险全国统筹

根据国务院颁发的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，可见财政压力是本身就存在于制度设计之中的，因而可以说这样的财政压力实际是全国性的，只是针对不同省市的经济发展状况，其压力大小之表现会有所区别。而黑龙江省恰好就属于那个压力表现明显的地区。因此，发挥中央财政对地方的支持作用显得更加必要。在中央财政体系中有一项财政收支方法叫“转移支付”，根据中华人民共和国财务部发布的2016年中央对地方转移支付执行数汇总，黑龙江2016年接受了中央政府2600多亿人民币的转移支付。这对于减小黑龙江面临的养老保险危机起到了很大的支持作用。

然而，也有很多省市的养老保险存在结余，2016年中国社会保险发展报告显示养老保险累计结余过千亿的9个省份，占到了3万多亿结余中的三分之二，剩下的23个省级统筹单位一共才结余1万亿。可见实现养老保险全国统筹对于解决这一全国性问题显得尤其必要。十九大报告提出，要尽快实现养老保险全国统筹，稳步提高其他险种统筹层次，缓解地区间基金收支矛盾。这不仅有助于地方养老保险财政危机的解决，更为面对全国性养老保险困境提供了巨大支持。

养老金并轨压力与黑龙江省本身的实际发展状态相结合，构成了黑龙江省在面对机关事业单位工作人员养老保险制度改革的巨大财政压力，要解决这一问题，还需从中央及地方各个方面进行深入探讨。除上述所陈述的有关地方经济转型和发挥国家支持和统筹力量的措施之外，还应在促进养老保险基金投资和增值，推动事业单位资金筹措政策的研讨和实施等。结合地方与国家的综合努力，改善黑龙江省实际发展不良背景下的养老金改革所带来的财政压力问题。

(三)建立合理的中人补偿政策

对于国家来说，应该建立更加完善的法律法规，从而去更好的补偿中人的利益，除此之外还可以加大财政支持，为中人补偿政策提供相应资金。并且单位也应建立补偿中人的分配体系，方案应考虑中人，新人，老人三方利益，切实考虑中人的贡献予以补偿，对于贡献大的人，可以相应补偿更多。充分征求员工建议，对于退休年限较短的员工，可以适当提高她们的补偿力度，对于那些退休年限较长的，我们可以减少补偿力度，具体问题具体分析，切实保护每一层次员工利益问题。

(四)建立健全公平的，合理的职业年金制度

根据职业年金的问题我们可以看出，职业年金由于国家强制性特征，因此职工权益容易得到保障，而企业年金因其自愿性，使得它的主观能动性相对较大，企业管理者根据企业发展去具体实施，当企业发展停滞和利润减少时，可能就会终止企业年金或者减少年金，很多企业员工利益得不到保障。并且在缴费方面，也存在很大的变动性，没有具体的缴费标准，因此就造成了养老金不公的问题。对于这一问题，需要国家，企业和相关部门一起努力，建立完善的职业年金制度。可以加大财政扶持力度，并且引导企业建立更多的企业建立完备的企业年金制度，使得企业年金和职业年金制度齐头并进，逐步实现养老金发放的相对公平。

(五)完善关系续接相关制度，建立健全经办管理体系与信息系统

制度是改革的根本保障。不断完善制度供给，因此，要尽快制定出有针对性的事业单位社会保险制度法规，又或者出台专门的事业单位工作人员养老保险管理条例，从制定单项法规入手，进一步明确事业养老保险的原则、目的、以及权利和义务等，破解当前工作中存在的一些困难和问题；对于养老关系转接，建议用待遇领取地原则取代现行的就业地原则。

同时，建议在同一社会保险管理局下设专职经办机关事业单位养老保险的内设机构。除此之外，制定统一标准的计算机信息系统网络、系统软件和应用软件等，严格执行统一标准建设系统。统一到省级管理省内机关事业单位参保信息，按照统一标准尽快将各地自行开发运行的相关事业单位的养老保险信息数据系统转化为新的统一标准的系统。

四、事业单位养老保险改革后的立法建议

(一)立法的必要性

截至目前，我国已有27个省份公布并落实了地方养老保险实施方案，其中更是有19个省份细化明确了中人及十年过渡期。黑龙江也是位于推进改革进程的前列。但是，在养老金并轨改革后，养老保险制度依然没有统一明确的法律条文对其进行规范。原有的《中华人民共和国社会保险法》更是严重具有滞后性，与改革后的政策矛盾重重。在此背景下，更没有针对事业单位养老保险制度改革的法规细则，导致这项改革主要是由各地方制定不同的实施办法或意见来推进的。根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》和《人力资源社会保障部、财政部关于贯彻落实的通知》，结合黑龙江省实际，2015年黑龙江省政府出台了《黑龙江省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》。但是由于立法滞后，缺乏法律依据，导致实施意见、办法等缺少基础。而且事业单位养老金并轨改革是针对实施多年的传统养老制度，仅仅依靠各级行政部门的一些政策来推进，缺乏法律这只强有力的大手来进行约束，会导致阻力大且不规范。

有些学者认为，出台、修改法律是既困难又麻烦的事，要通过全国人大的表决通过。可是在笔者看来，改革就是一个艰难的过程，犹如十月怀胎分娩。不能因为艰难痛苦，我们就不去做这件事。尤其是在我国当下，已经出现了民众信访不信法的情形。而在十九大上，习近平总书记已经强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。由此可见，立法是具有必要性的，有法可依则是我们共同奋斗的目标。养老保险改革，是关乎劳动者切身利益的事。在养老金并轨后，制定有关的法律规范，才是使劳动者退休生活有保障，使社会和谐稳定的长远办法。

(二)具体立法建议

2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国民法总则》。2018年第十三届全国人大第一次会议表决通过了中华人民共和国宪法修正案。民法总则的出台以及宪法的修正，已经明确了我们正处于改革的阶段，处于社会发展的过渡期。2010年10月28日通过的《中华人民共和国社会保险法》，是我国社会保险新体制得到进一步完善的标志。同时，它也是一部法律，其效力是高于行政法规、地方性法规和规章的。而在这样的改革大背景下，我国的社会保险法却未能跟上时代的步伐，也是不利于劳动者权益保护的。所以，笔者建议在《中华人民共和国社会保险法》的基础上进行修改。以下是参考建议：

1.统一养老保险人员范围

《中华人民共和国社会保险法》第十条“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。”改革过后，参照公务员法管理的工作人员，也就是本文中所提到的事业单位工作人员，笔者认为，既然现在的大趋势是养老保险三方面并轨，那么理应把事业单位编内人员归入社会保险法中养老保险的人员范围。

2.统一机关事业单位个人缴费工资基数

3.云南、浙江、湖南、北京、辽宁、黑龙江、天津、山西等地均明确，机关单位个人缴费工资基数包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴、规范后的津贴补贴、年终一次性奖金。统一缴费工资基数便于单位与个人的计算与缴费，有利于政策更好的落实。而上述标准笔者认为可以归入社会保险法，用以作为机关事业单位个人缴费的工资基数的标准。