社区居家养老服务PPP运作模式研究

章萍

摘 要 政府和社会资本合作（PPP）供给养老服务成为破解我国养老难题的新路径，受到广泛期待。依据新公共管理理论提出的政府和社会资本协同型合作关系分析框架，对章贡区示范项目运作模式进行经验探讨。新时代居家养老服务PPP模式的有效运作，尚需完善政府與社会资本合作的制度体系、探索因地制宜的PPP运作模式、设计合理的投资回报机制和绩效评价体系。

关键词 居家养老服务；政府和社会资本合作（PPP）；章贡区

[中图分类号]F062.6 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）11-0060-05

一、问题的提出

随着我国人口老龄化的快速发展，老年人口规模急剧扩大，养老服务供需矛盾日益凸显。根据全国老龄办的统计数据，截至2017年底，全国60岁以上老年人口已达2.41亿，占总人口的17.3%，且以每年近千万的速度持续增长。党的十九大报告指出，“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这是新时代养老服务发展的指导方针与基本方向。引入社会资本推进养老服务供给侧改革，成为应对老龄化、解决养老服务供需失衡矛盾的有效药方。早在2015年5月，国务院发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，将适用于公共基础设施供给的PPP模式拓展至养老、医疗等公共服务领域，同时一批养老服务PPP示范项目相继推出。居家养老因其在养老服务体系中的主体地位，在示范项目立项上受到较大重视，江西省赣州市章贡区社区居家养老服务PPP示范项目就是其中之一。

西方从20世纪70年代开始，就有学者研究养老服务的市场力量及其介入模式。David Shulman与Ruth Galanter（1976）从运营方式角度关注政府和社会资本合作，建议先由政府出资建设，然后交由企业负责运营，提高养老服务的供给质量。Dan M.McGill（1988）从投融资角度关注政府和社会资本合作，重点讨论养老服务项目资金的市场化来源与路径设计。Harry R. Moody（2004）重点分析了美国养老服务政府和社会合作的重要性与实践价值。当前发达国家养老服务PPP模式运作比较成熟。相对而言，养老服务PPP模式在我国仍处于起步阶段，国内研究主要关注PPP模式对于养老服务业的适用性问题，郜凯英（2015）分析我国社区居家养老存在的问题，讨论了PPP模式在资金供给与风险分担上的优势；郝涛（2017）等研究指出PPP模式应用于居家养老服务，政府和社会资本能够实现优劣互补、合作增效，有效解决居家养老服务中的供给总量不足和结构不合理问题。孙玉栋、郑垚（2018）系统分析了我国PPP养老模式的发展优势和现阶段面临的挑战，提出探索更加科学合理的养老PPP运作模式。

已有文献分析表明，居家养老服务PPP模式一方面可以拓展养老服务融资渠道，缓解政府资金压力；另一方面还能通过多样化与差异化供给，改善居家养老服务供给结构，提高供给质量。但同时，居家养老PPP模式也会因制度设计不合理或运营模式不成熟产生一系列问题，达不到项目预期效果。因此，总结示范项目的实践经验，研究居家养老服务PPP模式如何有效运作，进而推动我国养老服务的发展，具有重要理论和实践价值。本文立足于新时代养老服务新要求，分析PPP模式在解决居家养老服务上体现出来的优势，结合居家养老服务示范项目取得的经验和存在的问题，提出完善居家养老服务PPP运作模式的对策，为促进养老PPP模式有效运作提供理论参考。

二、居家养老服务PPP模式运作的理论基础

（一）PPP模式的运作理论

20世纪 70 年代末到 80 年代初，西方工业化国家面临滞涨及预算缩减压力，加之庞大的公共部门遭受无效率、缺乏竞争和公共服务垄断供给的质疑，私人部门、非盈利组织在公共治理中的地位与作用逐渐显现进而建立并发展了政府与社会资本合作模式（PPP）（唐祥来，2016）。

新公共管理理论者认为，PPP模式的有效性主要体现在服务供给过程的竞争机制的建立和对消费者服务需求的有效回应。Mohamed（2015）指出政府与社会资本合作模式既是公共产品和服务供给的采购机制，又是执行公共政策的重要工具。Aworunse 等（2012）从两者关系演进的角度，认为20世纪80 年代之后政府和社会资本的关系经历了3种模式：替代性演进、互补性演进、合作性演进。

第一是替代性演进。20世纪80 年代，欧美公共支出大幅膨胀，而支出效率偏低。鉴于此，公共选择论者从政府失灵的角度，倡导公共服务民营化，通过民营化替代传统的由官僚组织独家提供公共服务的模式。然而，替代性演进过程中社会资本虽然具有服务的效率优势，但没有意愿也无法承担政府公共服务的所有职能。

第二是互补性演进。20世纪90年代，西方公共部门和社会资本均非强势，彼此之间既非替代也没有结成稳定的伙伴关系，当政府部门需要时，就会寻求社会资本专业化支持，通过广泛津贴的模式发展公私部门之间的互补关系。新自由主义认为，这是现代政府进步的必然结果。然而，互补性演进的双方主要是为了各自利益而展开交流型的合作，缺乏共享共创的稳定合作机制，难以达到预期的互补成效。

第三是合作性演进。进入21世纪，西方公共部门预算吃紧，效率不高，新公共管理理论者认为，对于兼具公益性和盈利性的准公共领域，应大力推进政府和社会资本合作（PPP），建立双方协同型合作关系，确定一致的创新目标和发展愿景，达到两者信息、技术等资源共享共创的效果。从实施绩效来看，PPP模式既发挥投融资功能，也成为公共政策工具，还促进了公共治理改进。

（二）PPP模式运作理论在居家养老服务领域的适用性分析

居家养老服务具有准公共产品性质，从我国政府和社会资本关系的实践探索来看，也基本上遵循着替代性演进、互补性演进、合作性演进路径。我国农业社会长期由家庭承担养老责任。工业化发展以来，计划经济时期的政府依托单位制福利，给家庭提供一定养老支持。随着市场经济体制改革的深入，居家养老伴随公共服务民营化，发生替代性演进；家庭功能逐步退化，人口老龄化深度发展，加之和谐社会发展的价值目标追求，政府对居家养老日益重视，很多地方采用政府购买服务或者服务外包等形式，居家养老借助社会资本，发生互补性演进；最近几年，PPP模式成为新时代我国养老服务领域的主要发展方向，政府和社会资本协同合作，在保障养老服务公益性的前提下，通过市场竞争机制提升服务质量，实现差异化供给，居家养老领域政府和社会资本互利共赢，发生合作性演进。

从我国居家养老服务政府和社会资本的关系演进，新公共管理的PPP模式运作理论对居家服务具有较强的适用性和解释力。PPP模式运作理论强调，政府和社会资本双方应建立共享共创的协同型合作关系，PPP模式不仅仅是融资工具，还是公共政策工具，更是公共治理变革，这些都为居家养老项目PPP模式运作指明了发展路径。

三、居家养老服务PPP模式运作的实践经验

（一）章贡区社区居家养老服务PPP示范项目介绍

赣州市章贡区是赣州市老龄化程度最高的县级行政区，截至2016年底，全区人口49.5万人，60岁以上老人9.33万人，占总人口数的18.85%，且以每年5%～6%的速度增长。老年人口基数大、高龄老人比例高、空巢老人逐年增多、家庭养老功能弱化等问题日益显现，养老服务供给侧改革任务紧迫。

2015年，国家开始在养老服务领域推广PPP模式，章贡区政府在分析自建自营居家养老服务中心效果的基础上，决定采用PPP模式建设运营居家养老服务中心。区政府通过竞争性磋商方式，选取江西鹭溪农业发展有限公司为社会资本方，并授权赣州市场建设综合开发有限公司与社会资本方合资，运用PPP模式组建江西添福养老服务有限公司。项目总投资1.6亿元，政府占股 20%，社會资本方占股80%，公司负责建设和运营区内72个居家养老服务中心，其中新建网点10个，改扩建网点62个，总建筑面积达5.05万平方米。PPP项目计划为全区11万名60周岁以上老年人提供日间照料、配餐送餐、医疗陪护等社区居家养老服务，实现城乡养老服务全覆盖目标。区政府授权项目公司特许经营期15年，特许经营到期后，项目公司将该项目全部设施无偿移交给政府指定机构。自2015年7月PPP项目公司开展运营以来，已运营居家养老服务中心网点29个，日均接待、照料老人500人次，日均助餐600人次。各社区居家养老服务中心还成立了老年协会和兴趣小组，定期举办唱歌、排练舞蹈、乐器练习等团队活动。从服务效果看，老人满足感较高，初步形成范围广、功能多的社区养老服务网络，居家养老服务供给水平得以显著提升。

（二）章贡区社区居家养老服务PPP模式的创新特点

1.创新居家养老服务PPP运作模式

章贡区社区居家养老服务PPP项目的运作，采用“BOT+O&M;”（建设-运营-移交+委托运营）模式。新建项目采用BOT（建设-运营-移交）模式运作，由社会资本方获得特许经营权，负责项目的融资、设计、建造和运营等，项目资产所有权归政府，项目公司以零租金方式使用项目资产，享有项目收益，项目期满后公司资产的运营管理权移交给政府；存量项目采用O&M;（委托运营）模式，政府将之前长期闲置的非临街商业用房改扩建后，以零租金租赁方式给项目公司用于社区居家养老服务。这种“新建+存量”捆绑式的“BOT+O&M;”运作模式，将政府和社会资本的各自优势和资源有效发挥和利用，合力提供高质量的养老服务，实现政府、社会资本、老人和社会的多方共赢。

2.构建居家养老服务PPP风险防控机制

PPP模式尚属新生事物，投资规模大，回收周期长，不可控因素较多，操作复杂。为了确保PPP项目的顺利推进，章贡PPP合作双方积极协商，多举措防控风险。

首先，项目前期准备充分。在项目识别和准备阶段，区政府做了大量的项目前期准备和协调工作，成立了综合协调、项目规划建设协调和融资协调等工作组，全面保障项目建设。区政府还在充分吸纳民意、征求社区民众意见的基础上，统筹规划全区养老产业发展和养老设施布局规模，审慎确定PPP项目建设规模。在项目识别阶段，区政府授权区老龄办作为实施机构，代表政府参与PPP项目全过程，并委托专业咨询机构提供PPP项目识别论证、实施方案编制、社会资本方遴选、合作协议起草等全过程专业服务。项目落地时，严格按照财政部《PPP项目指南》的流程，强化项目评审，规范项目操作。

其次，运用竞争性磋商机制遴选合适的社会资本方。章贡社区居家养老服务PPP项目的社会资本方，是江西鹭溪农业发展有限公司，这是一家在赣州市内拥有包括餐饮、生态农业、社区生活配送、广告设计在内的多产业公司。多产业的竞争能力和优势是其维持项目公司持续现金流和盈利的关键。其盈利点在于，规模效应优势明显，公司在餐饮和生态农业上有完备的供应链，而且业务熟练；公司业务整合能力强，运用其广告设计能力自产自销，为养老服务业务做广告；公司开拓“小饭桌”增收业务，不仅为老人提供成本价的配餐服务，而且面向社区其他人群开拓“小饭桌”业务，利用其业务优势为公司增加收益。

再次，科学识别和分担项目风险。章贡区居家养老服务PPP项目根据项目周期长，风险因素复杂的特点，注意识别和分担项目风险。在项目准备阶段，政府委托专业咨询机构识别和评估项目全周期风险，并根据风险由最适宜一方承担原则，在政府和社会资本之间合理分担风险责任。PPP合同约定，项目设计、建造、财务和运营、维护等商业风险由社会资本承担；法律、政策、最低市场需求等风险由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

3.确定合理的居家养老服务PPP投资回报机制

章贡区居家养老服务PPP项目的投资回报方式是混合收益模式，其收益由三部分构成：一是使用者付费。即由享受服务的老人对居家养老服务中心提供的日常生活照料、精神慰藉、家政等服务，按照定价支付相应费用。这部分收益是PPP项目公司的主要收益来源。截至2017年9月，使用者付费营收共计约1 290万元。二是政府付费。将用于购买PPP项目养老服务的政府付费纳入政府财政预算，包括两种付费方式：第一是固定补助：主要用于居家养老服务中心日常运行管理；第二是民生补贴：主要用于对年满60周岁以上的“三无”老人、低保老人及城市中度以上失能老人等特定对象购买居家养老服务中心提供的配餐送餐、生活照料、医疗保健、家政等养老服务。三是可行性缺口补助。在15 年特许经营期间，按照风险分配机制，对项目公司风险超过上限的，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口，确保PPP项目公司通过使用者付费、政府固定补贴、民生补贴和运营补贴等方式取得的年回报率不低于10%的基本收益水平，实现可持续发展。

4.建立居家养老服务PPP绩效考评机制

为确保公共利益最大化，章贡区居家养老服务PPP项目建立了比较严谨的绩效考评机制。一是在政府补助中设置了政府民生补助项目，PPP项目公司需要提供相应服务才可获得该项补助；二是编制了《项目绩效考核指标及相关考核表》，制定了一套非常详尽的监管指标，使用者的反馈和打分占有较大权重。每年1月和7月，政府方依据“考核表”组织民政等相关职能部门对照指标逐项考核。考核通过，项目公司获得全额补助资金；考核若第一次不通过，项目公司可以整改；若第二次不通过，政府方有权自行或委托第三方进行必要的整改，一切风险与费用由 PPP项目公司承担，并相应减扣补助金额。严格的绩效考评制度，有助于规范项目公司运作中的各类行为，保证项目服务水平。

（三）章贡区社区居家养老服务PPP模式面临的问题分析

根据新公共管理的PPP模式运作理论，章贡区示范项目处在互补性演进向合作性演进的转化阶段。政府和社会资本双方既建立了协同型合作关系，努力实现信息、技术等资源的共享共创，改善了居家养老服务结构，提高了养老服务质量。与此同时，由于项目还处在探索阶段，政府治理还在不断改进过程中，项目还存在互补性关系的特点，缺乏共享共创的稳定合作机制，一定程度影响到居家养老服务PPP 运作效果。

1.制度性保障欠缺

虽然财政部和发改委出台了较多关于PPP 的意见和办法，但是总体还是停留在部门规范性文件的层面上。地方政府操作性政策还处在摸索阶段，给社会资本通过 PPP 参与社区居家养老建设和运作带来不确定因素，居家养老服务PPP项目的政策性风险仍然存在。需要以法律的形式，将政府与社会资本方合作的具体方式、相关权责及利益等进行明确，才能消除各方疑虑，培育契约精神，为PPP项目的持续推进保驾护航。

2.项目建设资金融资渠道单一

章贡区社区居家养老服务PPP项目总投资1.6亿元，分3年建设完成。其中20%的资金由项目公司自筹，剩余1.28亿元资金由政府担保向国家开发银行贷款。这种仅靠银行借款的单一债务性融资方式使项目公司的负债比率过高，每年的利息支出就达1 300多万元，财务风险较大。另一方面，政府担保融资方式不仅将政府财政置于潜在债务风险中，也会因PPP项目逐渐增多和融资规模不断扩大而不可持续。

3.居家养老服务专业队伍短缺

养老服务的供给重在提供优质满意的服务。目前，章贡区居家养老护理和康复的专业人才短缺，提供的服务形式主要是定点服务，未能实现规划的定点与上门服务结合的形式。由于缺乏专业认证的渠道，PPP项目的大部分社区服务人员，主要是“4050”人员和外来务工人员，不具备专业执业资格，对老人的心理需求、特殊照护等需求，缺乏专业能力。居家养老专业队伍的建设，既需要项目公司的重视，也离不开政府的支持。

四、完善居家养老服务PPP运作模式的政策建议

新公共管理理论认为，PPP模式不仅开辟了新的投融资渠道，也提供了新的公共政策选择，更提出了公共治理改进的要求。完善居家养老服务PPP运作模式，需要借鉴已有示范项目积累的经验，构建高效的协同合作运行机制。

（一）探索因地制宜的PPP运作模式

根据新时代居家养老服务发展要求，政府和社会资本需要积极探索富有创新性的居家养老PPP运作模式。从章贡区的PPP项目实践看，“BOT+O&M;”模式是政府和社会资本合作的一种方式创新，同时也是适合章贡区实际特点、解决其供需失衡矛盾较有效的PPP运作模式，在较短时间内盘活了政府的存量资产，扩大了养老服务供给资源总量，改善了供需矛盾，提高了供给水平和效率。根据财政部PPP中心的项目库数据，当前实践中养老PPP项目的运作模式不一，有BOT（建设-运营-移交）、TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、O&M;（Operations and Maintenance）、BOO（建设-拥有-运营）等基本模式。不同模式各有特点，适用条件不同。因此，政府和社会资本合作中应根据各地实际情况和不同的居家養老项目特点，合理选择PPP模式并根据需要大胆创新运作模式。探索过程中应当组织专家团队进行多方调研与严格论证，以达到资源的最充分利用，改进养老服务水平。

（二）合理设计投资回报机制和绩效评价体系

居家养老服务PPP项目普遍具有公益性质且投资周期长，项目运营短期内回报少，一般的使用者付费机制可能难以维持项目的持续运作。因此，需要根据PPP项目特点合理设计投资回报机制，这是保障项目能够可持续运营的关键，也是激发社会资本参与养老服务并积极承担项目风险的前提。在项目运营的初期阶段，政府应尽可能帮助社会资本方创造合理收益，在使用者付费基础上，结合政府付费、可行性缺口补助、税费优惠等方式扶持社会资本方，使其获得最低收益并具备相应的风险承担能力。此外，对于大型的、综合性的养老服务PPP项目，还可以探索开发性资源补偿的回报机制。

政府还需要制定科学合理且操作性强的绩效评价标准，构建合理的评价体系。规范的绩效评价能够促进市场竞争，实现优胜劣汰，激励项目方不断自我完善，提供到位的养老服务，真正达到为老人服务的目的。同时，科学合理的评价标准能够鼓励PPP养老服务项目形成特色化发展格局，有效满足不同群体老人的多种养老服务需求，并逐渐实现品牌化和连锁化运作，不断改善养老服务结构，提高养老服务质量。

（三）完善政府与社会资本合作的制度体系

当前居家养老PPP模式正处于成长期，示范项目运行改善了居家养老服务品质。然而，居家养老PPP模式还面临着社会资本投入不积极，实际运行缺乏制度保障等现实问题，迫切需要完善政府与社会资本合作中的制度体系，营造适合PPP良性运作的制度环境。

首先，完善法律法规，为PPP项目持续运作提供法律保障。政府部门和社会资本方的责任和风险分担，需要有明确的法律法规作为依据。目前有关居家养老服务PPP项目运行依据都是政策文件，法律效力不高，政策的实际操作也有很强的随意性，难以形成稳定的合作预期，也不足以起到规范约束作用。因此，必须尽快完善高层次的法律法规，严格界定合作双方的权责，这样才能有法可依，保障居家养老服务PPP项目健康运行。

其次，完善风险识别、分配及管理制度。养老服务PPP项目合作周期长，不确定性风险因素较多。政府和社会资本方由于所掌握的资源、信息不同，对各种风险的控制能力也强弱不一，需要全面识别项目整个周期可能遇到的各种风险，并分析风险诱因，按“风险由最适宜一方承担”原则进行合理分配，以保证风险对项目的影響最小。如BOT模式中，项目建设、运营等商业风险由社会资本承担；法律和政策变更等不确定性的外部制度风险，一般由更具控制能力的政府承担；对于项目融资风险，鉴于养老项目初期投资规模大、投资收益低且回收慢的特点，在项目起步阶段，建议政府承担主要的融资责任，给予足够力度的政策优惠与财政补贴，以激发社会资本参与的积极性；以后随着项目运营平稳，运营收益提升，逐步将融资责任向社会资本转移，最终实现“市场为主、政府为辅”的分担制度。

最后，完善PPP融资制度。目前银行借款的单一债务性融资安排隐存较大的财务风险，也制约了PPP模式的发展。迫切需要创新金融支持模式，设计与PPP项目特点及项目所处的周期阶段相宜的不同属性、不同形式的金融产品，以加快PPP项目落地、推进PPP模式发展。

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