农地入市改革助推精准脱贫和新型城镇化

深化农村土地制度改革，无论是对于乡村振兴、城乡融合发展，还是对于要素市场化配置、经济高质量发展，都意义重大。农村集体经营性建设用地入市（简称“农地入市”）是目前农村土地制度改革的重要任务。2015年初，我国开始实行农村土地制度改革三项试点（即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）。为总结改革经验，分析面临的问题，提出深化改革的建议，2018年4月底，国家发改委体改所社会调查课题组一行4人，对甘肃省陇西县农村集体经营性建设用地入市改革情况进行了实地调研。

一、基本情况

陇西县位于甘肃省东南部、定西市中部，辖10镇7乡，总面积2408平方公里，2017年末总人口51.9万人，城镇化率46.1%，比全国城镇化率低12.42个百分点。陇西是西北最大的中药材种植、仓储、加工基地和交易、信息、价格形成中心，甘肃重要的铝冶炼及加工基地，甘肃中部和南部物资交流、集散的重要场所。2017年，全县完成地区生产总值66.41亿元，工业总产值57.34亿元，社会消费品零售总额29.26亿元，大口径公共预算财政收入9.36亿元，城乡居民人均可支配收入分别为22080元和7560元，城乡收入比为2.92∶1，明显高于全国的2.71∶1。

陇西是国家六盘山连片特困地区扶贫开发重点县之一。2016年底全县有建档立卡贫困村108个，深度贫困乡镇5个，深度贫困村57个（建档立卡贫困村31个、非建档立卡贫困村26个），贫困人口1.85万户6.83万人，贫困发生率为15.77%。2017年底贫困发生率下降至12.43%。

2015年以来，陇西县被原国土资源部先后确定为农村土地制度改革三项试点县，由“入市”单项突进，到“入市、征收”双向耦合，再到“入市、征收和宅基地”三项统筹，步步深入。2017年2月，陇西县又承担了建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点。2015 年陇西县经调查摸底，共整理出农村集体经营性建设用地 5094 宗，面积5195亩。其中可直接入市的宗地 991 宗，共1926亩；因面积小，零星分散需调整入市的宗地有 210 宗，共417亩；因城中村改造、小城镇规划建设需调整、整治入市宗地 3893 宗，共2852亩。

总体来看，陇西农村集体经营性建设用地呈“两小一散”特征（即总量小、仅占全县建设用地总量的3.5%；面积小、宗均约1亩；分布散、乡镇建设规划区内外均有，可直接入市面积占比小，多数宗地需调整或整治后才可入市）。

二、试点做法及比较

（一）入市制度框架设计

根据原国土资源部批复的《陇西县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》要求，陇西县出台了关于入市的一整套规章制度体系，并于2015年8月底启动了试点工作。其基本制度设计如下：

在入市范围与权能方面，可以入市的是存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。入市方式包括使用权出让、租赁、作价出资（入股）等，转让包括再出售、出租或交换、赠与等。以入市、转让方式取得的集体经营性建设用地使用权可依法抵押、担保等。

在入市主体上，确定以具有土地所有权的乡镇、村或村民小组等农村集体经济组织为入市主体。同時，经土地所有权人委托授权，具有法人资格的土地股份合作社、土地专营公司，可在授权范围内代理实施入市事项。

在入市途径方面，对具备开发建设所需基本条件、在本村直接使用的集体经营性建设用地，可就地入市；对村庄内零星、分散的集体经营性建设用地，调整方案经定西市人民政府批准，调整到本县产业集中区入市；对城中村集体建设用地，依据规划开展土地整治，重新划分宗地、确定产权归属后入市。

在交易规则方面，使用权出让采取招标、拍卖或挂牌方式，不具备公开出让条件的，可以采取协议方式；租赁采取招标、拍卖或协议方式。挂牌运营陇西县农村集体经营性建设用地有形交易市场，入市在其中进行。建立城乡统一地价体系，实行与国有建设用地使用权同权同价，培育中介组织提供地价评估、咨询服务。入市价格低于基准地价80%的，县政府享有优先购买权。

在收益分配方面，入市土地涉及具体原使用权人的，给予权益价补偿，权益价应参照同时期、同区域、同类型国有建设用地征收、拆迁的价格水平核算。根据入市用地的区域和用途，由县政府按比例收取土地增值收益调节金：县城建设规划区内的，商服用地按土地纯收益的40%—50%收取，工矿仓储用地按30%收取；乡镇建设规划区内的，按土地纯收益的30%收取；乡镇建设规划区外的，按20%收取。

（二）试点的体制机制性突破

陇西县于2015年11月底举行了农村集体经营性建设用地交易市场揭牌仪式并召开了首次交易会，首次出让土地7宗10.65亩（其中公开拍卖1宗4亩，协议出让6宗6.65亩），总成交价款409.3万元。截至目前，先后组织12个乡镇23个行政村110宗486.8亩集体经营性建设用地入市，总成交价款8539万元，平均每亩17.5万元。从体制机制层面看，陇西县入市试点实现了三项突破：

一是初步实现建设用地市场的城乡统一。陇西县在既有国有土地交易市场和农村土地流转（产权）交易市场的基础上，建成了农村集体经营性建设用地有形交易市场。而且，农村集体经营性建设用地交易市场与国有土地交易市场同场所交易，二者初步实现了“同权同价、待遇同等、权能等同、流转顺畅”，为打破城乡二元分割的土地制度、建立城乡统一的用地市场奠定了坚实基础。

二是实现小城镇建设用地的多元化供给。为进一步加强城镇基础设施建设，完善城镇公共服务体系，统筹城乡发展，陇西县对小城镇规划调整为商服用途的土地，在尊重群众意愿的前提下，完善产权，推动入市，实现了小城镇建设由国有土地单一支撑向多元化供给的转变，推进小城镇建设步伐加快、综合服务功能更加丰富和增强。

三是突破了集体经营性建设用地抵押融资限制。为实现集体经营性建设用地抵押、担保权能，陇西县出台了集体经营性建设用地抵押融资管理办法，并与浙商银行、农业银行达成了金融服务合作框架协议，促使农村集体经营性建设用地入市后可以向银行申请办理借款及其他信用业务，推动解决了用农村集体经营性建设用地融资渠道不畅的体制性问题。

三、改革成效与经验

（一）主要成效

一是缓解了涉农企业生产加工用地难，带动了精准脱贫。近年来，陇西县农业产业化企业逐年增加，带动周边部分农民实现了脱贫致富。但受到规划和用地指标等限制，涉农企业很难获得国有建设用地，小而散的集体经营性建设用地也无法满足用地需求，导致配套生产加工用地无保障，掣肘了企业拓展规模。为破解这一难题，陇西县结合农地入市试点，一方面在村镇就近为涉农企业供给生产加工用地；另一方面积极谋划“异地调整入市”，调整供给生产加工用地。例如，某公司采用“公司+合作社+农户+基地”的模式发展马铃薯脱毒种薯，但公司13亩加工生产用地通过短期租赁方式取得，土地权能缺失。为此，陇西县将和平乡潘家湾村内零星分散的集体经营性建设用地和有偿退出后的闲置宅基地进行复垦，“合零为整”异地调整到农业产业化集中区，统一组织入市，赋予企业完整的土地权能，由此在助推企业扩大生产规模、加快转型升级的同时，进一步带动了周边群众创业和精准脱贫。

二是拓展了小城镇建设用地供给渠道，助推了新型城镇化。为破解小城镇建设过程中建设用地指标不足、征地拆迁难度大、建设资金短缺等问题，陇西县将小城镇建设不符合《土地征收目录》的项目用地不再进行征收，鼓励以入市渠道供给。例如，首阳镇抢抓甘肃省建设国家中医药产业发展综合示范区的契机，科学调整小城镇建设规划，加快中药材特色小镇建設，结合入市试点，由村委会主导，使用权人申请，自愿入市，夯实了集体土地权能，满足了当地群众用地需求和发展愿望，拓展了小城镇建设用地供给渠道。目前，首阳镇街面商业房用地“就地入市”70宗36.6亩，成交价款1474万元，土地入市后新建和追加投资达1亿元以上，拓宽改造形成了永宁路商业街一条，实现了城镇更亮、道路更宽、环境更美。

三是提升了农村土地增值收益，壮大了集体经济。在土地增值收益调节金方面，陇西县实行从土地成交价款中剔除原使用权人权益价后按比例提取，并以近五年国有建设用地交易数据为基础，测算确定了三个区域（城市规划区、乡镇规划区和乡镇规划区外）、两种用途（商业用地和工业用地）的不同提取比例（20%—50%）；同时规定集体经济组织所获土地增值收益重点用于本集体基础设施建设、公益设施配套等，留足集体部分不得少于所获土地增值收益的60%。截至目前，陇西县通过集体经营性建设用地入市，国家收取土地增值收益调节金2223万元，乡镇集体经济组织获得土地增值收益2578万元，农村集体经济组织获得土地增值收益1611万元，其中村集体内部成员可分配644万元，共涉及15962户64745人，人均可分配99.5元，人均最高达168元。

（二）经验意义

一是通过农地入市与其他改革协调配套、系统集成，提升改革整体效应。在农村土地制度改革内部统筹方面，协同推进农地入市和土地征收、宅基地改革三项试点：集体经营性建设用地入市有助于扩大建设用地供给，进一步缩小土地征收范围；平衡农村征地和集体经营性建设用地入市中的土地增值收益在国家与集体间的分配，有利于统筹协调推进这两项改革；将零星分散的集体经营性建设用地和有偿退出后的闲置宅基地进行复垦，“合零为整”异地调整到农业产业化集中区，统一组织入市，协同解决企业用地难题。在与其他改革的统筹上，加强与农地入市改革相关联的上下游、左右侧改革的协调，产生改革乘数效应：与不动产统一登记和金融改革相结合，赋予入市土地使用、收益、流转及抵押、担保等权能；与农村集体资产股份权能改革相结合，规范集体经营性建设用地入市主体，并让农民依托股份权能改革享受土地入市带来的红利；与农村“三变”改革相结合，大力助推乡村振兴。

二是通过城乡建设用地同权同责和市场化配置，提高土地利用效率。陇西县通过建立城乡统一的建设用地市场，推进集体经营性建设用地入市，盘活了农村存量建设用地，让部分闲置、零散的集体经营性建设用地得到了有效利用，提高了集体建设用地利用效率，激活了农村土地资产属性，让集体“死资源”变成了“活资产”。通过集体经营性建设用地入市，不仅为一批小微企业用地扩展了渠道，还增强了企业的成本意识，迫使企业追求更高建设用地产出率和劳动生产率，促进了企业转型升级。同时，农村集体经济组织在入市和征收中都能获得土地收益，进一步增强了农村基层资源管理的主动性和积极性，使基层国土资源管理由原来的“要我配合监管”转变为“我要主动管理”，延伸了国土资源管理触角，助推了国土资源管理水平的提升。

三是通过维护农民土地权益与推进基层自治良性互动，改善农村基层治理。陇西县将切实尊重农村集体和农民的主体地位作为推进农村土地制度改革的重要任务，将土地资产处置决策权交由集体和农民：在入市前，通过召开村民小组会、村民代表大会等形式，广泛征询群众意见；在土地收益分配中，是由村民以股份形式分配，还是从健全公共服务和设施中长期分享，全权交由集体和农民自主决策，真正实现还权于民、让利于民，以基层民主自治保证了农民土地权益落实到位。同时，通过维护农民土地权益，实现了农民对本村事务从“漠不关心”到“主动参与”的转变，增强了农民管好用好土地资源的意识，涉地信访、诉讼案件呈逐年下降趋势。而且，土地收益壮大了农村集体经济，改变了以往集体经济组织“一穷二白”的境地，增强了集体为农民办实事和好事的能力，有助于提升农村基层治理水平，巩固了党的执政基础。

四、问题与建议

调研发现，陇西县入市改革试点也面临一些问题和不足，主要包括：一是农村集体经营性建设用地入市处于试点阶段，仍缺乏明确、充分的法律支撑，不少企业对其心存疑虑，依然倾向于使用国有建设用地；银行支持集体经营性建设用地抵押融资的积极性也不高。二是由于历史原因等，陇西县部分集体经营性建设用地产权关系错综复杂，主体不明确，导致入市时乡镇、村、村民小组等集体经济组织都争做产权主体，最终影响入市。三是入市程序较为复杂，按照陇西县入市暂行办法，入市至少经过申请、初核、方案拟定、方案审批、公告及公示、合同签订、登记等程序环节，入市方案须由所在乡（镇）人民政府审核，国土资源行政主管部门审查，经请陇西县农村土地制度改革试点工作领导小组审定、县政府审批后实施，入市程序和管理主体众多，影响入市效率。四是在实际试点中，入市方式以出让为主，较为单一，而且大多数宗地采用协议方式出让，拍卖和招标方式很少，没有挂牌方式出让，交易方式有待进一步规范。五是入市收益分配机制有待完善，这方面目前没有明确的法律规定和成熟的经验借鉴，如何使国家、集体和农民之间的利益分配更为公平合理，如何规范和处理集体经济组织内部因嫁娶、出生、死亡等导致人口数量变化，进而产生的分配问题，都亟待加强探索和总结。

基于问题分析，对策建议如下：

第一，尽快修订完善《土地管理法》等相关法律法规。修订《土地管理法》《物权法》《担保法》《城市房地产管理法》等法律法规，从法律上确立农村集体经营性建设用地入市的合法地位，对集体经营性建设用地涉及的相关内容予以明确。出台农村集体经营性建设用地入市指导办法，对入市范围、入市主体、入市方式和途径、交易规则、土地增值收益分配、监管体系等予以规范。

第二，进一步推进农村集体经营性建设用地确权工作。为解决入市面临的权属不清、主体不明等问题，应认真总结地方经验，围绕地籍调查、土地确权、争议调处、登记发证工作中的问题，深入研究，及时出台政策意见或制定对策。严格按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等法规政策，把农村宅基地和集体建设用地使用权以及房屋所有权作为不动产统一登记的重要内容，加快推进不动产统一登记工作。

第三，优化农村集体经营性建设用地入市程序，规范交易方式。围绕入市加强“放管服”改革，大力压缩入市程序、减少审批环节、提高审批效率；重点针对公开交易环节和开发利用环节健全监管体系；优化入市交易平台服务、中介服务等；采用互联网、大数据等信息技术提高管理服务效率。在交易方式方面，进一步确立招标、拍卖和挂牌公开交易的一般性原则地位，严格执行特殊情况按程序依法处理后，可采取协议方式。

第四，健全土地增值收益分配机制。深入总结各试点地区经验，加强理论研究，完善相关指导办法，强化对农村集体经营性建设用地入市土地增值收益分配的统一规范。在守住“农民利益不受损”这条底线的前提下，处理好农民、农村集体、基层政府和国家之间的利益分配关系；合理确定土地增值收益调节金征收比例，调节金主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治、土地前期开发等支出。农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按照壮大集体经济的原则留足集体后，在集体成员之间公平分配；对非现金收益应加强管理，及时在集体经济组织内部进行公示。

（调研组成员：郑志斌、胡杰成、赵春飞、赵栩。执笔人：胡杰成）