《“十三五”市场监管规划》实施以来市场消费环境评估

张林山

《“十三五”市场监管规划》（以下简称《规划》）是今后一段时间做好市场监管工作的基本指南。《规划》实施以来，全国工商和市场监管部门在化解消费纠纷、加强消费教育引导、履行社会监督责任等方面取得了积极进展，切实保护消费者合法权益，进一步营造了安全放心的消费环境，对打造多点支撑的消费增长格局、发挥消费的基础作用作出积极贡献。

一、全力打造安全放心市场消费环境，市场消费环境持续向好

（一）创新融合消费维权机制，收到良好的维权社会效果

一是创新部门间协作机制。建立由工商总局牵头，发展改革委、工信部、质检总局、中国消费者协会等22个成员单位组成的消费者权益保护工作部际联席会议。会同26个部门制定印发《关于开展放心消费创建活动营造安全放心消费环境的指导意见》；二是建立社會消费纠纷大调解工作模式。加强人民调解与市场监管、消协调解工作的衔接，建立健全消费者权益纠纷多元化的调处机制，将人民调解机制融入到消费者权益保护工作之中，消费维权部门与司法部门建立涉及消费者权益纠纷案件的“消调”对接机制，有效整合消费纠纷调处资源，形成化解社会矛盾的合力；三是完善消费环节经营者首问和赔偿先付制度，督促经营者切实履行消费维权第一责任人的责任。

（二）加大重点领域消费维权执法力度，食品药品质量安全状况稳定向好

一是积极推进互联网领域消费者权益保护工作。制定下发《工商总局关于加强互联网领域消费者权益保护工作的意见》，开展网络消费维权重点领域监管执法，有效遏制互联网领域侵权假冒行为；二是围绕与民生密切相关的商品和服务，推进重点领域消费维权，加强线上线下商品质量抽检，及时向社会公布抽检结果。针对质量问题突出的情形，集中执法力量开展专项整治；三是加强消费侵权案件督查督办。从商品抽检、市场检查、相关部门通报、消费者投诉举报、媒体曝光等发现案件线索，积极扩大案源并提升案件查办精准度；四是强化部门间、区域间的协调协作。依法查办一批侵害消费者权益的大案要案，严厉打击侵害消费者权益违法行为，提升监管执法威慑力；五是加大对基层执法办案工作的指导。收集典型、新型案例，强化案件查办的研讨和交流，进一步提升全系统执法办案的能力。

（三）加强维权平台和能力建设，降低了消费者合法消费维权成本

一是设立电子商务12315投诉维权中心和网络商品质量监测中心。推进12315“五进”和“一会两站”建设，进一步织密基层消费维权网络；二是积极开展12315数据分析应用。进一步完善消费维权形势分析报告发布机制，定期发布12315数据分析报告。完善消费维权统计标准体系，利用大数据加强“诉转案”工作。在上海、重庆、江西等省市探索开展对损害消费者权益行为的查处和处罚信息公示，形成促进企业重视保护消费者权益的倒逼机制；三是建立多元化消费维权和监督模式。搭建消费者可直接参与的监督平台，完善经营者和消费者纠纷解决的协商机制。为消费者主动维权、降低维权成本创造有利条件。

（四）开展教育引导先进消费方式和理念，更新消费领域和涌现新的消费模式

一是加大消费维权宣传力度。及时回应社会关切，发布维权案例、消费提示，加大对流通领域商品质量监管和消费维权网络体系建设的宣传力度；二是加强消费维权信息公示。及时发布涉及国计民生的重点商品抽检结果、流通领域查办的大案要案和消费侵权案件处罚信息。引导广大消费者关爱生命健康、关注生活质量、更新消费理念，为创建安全放心的消费环境营造良好氛围；三是强化消费示范导向。通过开展服务领域维权行动，着力培育和创建一批服务质量提升、放心消费的示范商户、示范企业和示范行业，以典型引路，形成示范效应。

二、消费者权益保护工作任重道远，消费维权社会共治水平亟待提升

（一）消费者至上的理念有待加强

我国消费环境的改善与百姓消费能力的提高还不匹配，消费环境不理想已经成为制约消费潜力释放的重要障碍；长期形成的重视投资者、生产者利益，而忽视消费者权益；重视提高消费能力，而忽视扩大消费意愿；重视消费硬件设施，而忽视消费软环境建设等问题仍较突出。从国际经验看，保护消费者权益，形成良好的消费环境，是许多市场经济国家市场监管的重要方向和最终目的，是倒逼供给质量提升的内在动力。

（二）消费维权执法力度不足

一是制度覆盖面有限（食品安全法只对食品有效），惩罚性赔偿力度还不算大（消费者权益保护法规定的赔偿额最高只有3倍），对作假施害者警戒性还不足够强。二是在实际执行方面的追溯性还不够强。很多时候仅是让销售者担责、让生产者就事论事赔偿，相比于他们的作假施害获取的巨大利益，相关的赔偿担责可谓微乎其微，甚至可以忽略不计。在相关消费品伤害的维权事件中，还存在法律规定的维权程序过于繁杂、维权者出具证据的义务不对等等问题，导致一些消费者即便维权成功，也往往得不偿失。

（三）消费者协会维权工作存在困境

一是消协队伍不稳定影响履行维权职责。目前，一些地方工商下划后，相关部门合并，组建市场监督部门，存在消协工作开展不到位的情况。二是消协的现状与大众的期待还有较大距离。新《消法》赋予消协组织八项公益性职责，社会各界对其职责履行寄予很大期望。消费者认为，消协已经获得政府保障，就应当满足消费者需求。但在实践中，部分地方政府对消协的地位作用认识不到位，不够重视，导致消协并未获得与新职责相适应的新增编制及人员经费。同时，队伍也缺乏相应必要的业务培训和学习，干部水平参差不齐，对新职责的履职能力有待提高。三是新《消法》赋予的部分新职能执行有困难。新职能的第六项“投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论”，由于法定检验检测机构的设置区域及鉴定费用的关系，导致涉及商品或服务质量的鉴定周期长，费用增多，不利问题解决。

（四）企业主体责任难落实

经营者和消费者是市场的两大主体，在消费关系中，经营者往往处于优势地位，消费者处于弱势地位，落实企业主体责任，加强源头治理，是提升监管效果的切入点。当前，部分经营者受利益驱使，怠于培养诚信自律意识、恪守法律准则。在因侵害消费者权益可能受到的违法处罚与既得经济利益之间，企业往往带着侥幸心理选择后者。从投诉举报处置实践看，异地经营、质量瑕疵、虚假宣传、标签标识等违法行为屡禁不止。

（五）多方参与的共治格局尚未形成

面对日益复杂、数量激增的消费投诉举报处置工作，政府部门的单方面努力显然力不从心。一方面没有充分发挥民间机构的参与管理职能，行业协会、社区基层组织等在消费者合法权益保护上的社会影响力不够，消费者认可度不高，尚未形成对消费者合法权益保护的有力补充。另一方面没有有效发挥社会引导力量的作用，輿论媒体和专业学者力量介入不够，缺少权威声音引导消费者形成科学的维权观，提高全社会对消费者合法权益保护的共鸣和共识。与此同时，我国的信用体系建设相对滞后，信用监管机制和手段十分缺乏，信用机制对市场的作用力还远远不够。

三、建立适应消费经济新形势的监管方式，加大消费维权力度

（一）创新消费维权机制

一是强化法治监管，加快落实建立惩罚性巨额赔偿制度。要对《消费者权益保护法》等进行及时必要的完善和修订，甚至另行制定法律，把“惩罚性巨额赔偿”制度及相关标准进行详细必要的明确，促使市场主体形成对市场规则和法治的敬畏感。制定明确强力的追溯机制，明确责任人或单位。降低消费者维权难度，要进行必要的针对消费品领域维权的司法执法程序优化和瘦身，以及相关司法解释，让消费者维权程序等难题得到解决。

二是加强智慧监管，切实发挥全国12315互联网平台实效。进一步畅通消费者诉求渠道。结合机构改革尽快整合统一市场监管各类热线，统一工作规则。加强12315中心建设，整合12315电话与全国12315互联网平台的功能及相关数据。完善全国12315互联网平台二期建设。促进消费纠纷源头治理。加强基层维权网络建设，扩大12315“五进”和“一会两站”覆盖面。加强12315大数据分析应用。及时发布消费提示、预警消费风险，有针对性地开展行政约谈，大力推进“诉转案”。

三是创新信用监管，全面开展消费投诉公示试点工作。加快培育和形成信用服务市场，充分调动市场自身的力量净化环境，降低发展成本，降低发展风险，弘扬诚信文化。全面开展消费投诉公示试点，不断提升消费投诉公示试点工作的规范化、制度化水平。要合理确立公示内容，把经营者工商登记信息、受理投诉数量、投诉调解成功率纳入消费投诉公示范围。

（二）健全消费纠纷多元解决机制

一是健全部门协作制度。建立各级消费者权益保护工作联席会议，形成政府牵头负责，各有关部门各负其责的消费维权工作机制。要以消费维权治理体系和治理能力现代化为导向，更好地发挥联席会议的平台作用，赋予牵头召集单位一定的指挥组织职责。结合各行业领域消费者关注的热点难点问题，开展联合专项整治。提高联席会议的议事质量，杜绝“议而不决、决而不行”等不良现象。建立健全12345平台与职能部门协调联动机制，强化对职能部门办理平台转办事项的追责和督办考核，提高平台转办事项的办结率和满意率。

二是完善消费纠纷和解和调解制度。建立小额消费争议快速解决机制，通过推进一站式服务、设立先行赔付基金等多种形式促进消费纠纷即时解决。赋予和解和调解协议合同效力和法律约束力。合理认定消费纠纷双方的反悔权，促进消费纠纷及时解决，维护消费者和经营者的合法权益。加强消费争议快速解决绿色通道建设，促进政府与经营者联动调解。支持行业协会、商会等社会组织建立消费纠纷人民调解机构，强化对疑难复杂、专业性较强的消费纠纷的化解和疏导。建立行政调解与人民调解、司法调解工作联动机制及跨区域、跨领域消费纠纷调解机制。

三是构建方便快捷的消费纠纷仲裁机制。制定统一的《消费仲裁条例》，明确消费仲裁的机构及法律地位，消费仲裁的任务和性质、程序规则、效力和执行问题等。设立消费纠纷仲裁办事机构，在消费者协会内部设立仲裁委员会的分支机构，专门处理小额消费纠纷，使更多的消费者权益纠纷得到便捷、有效的解决。

四是建立适应消费纠纷解决特点的诉讼机制。完善小额消费纠纷诉讼机制。在基层法院以及社区设立保护消费者合法权益小额法庭，专门受理小额的消费纠纷诉讼案件。实行一审终审制，缩短审理期限，合理设置开庭时间，收取低额诉讼费用，提高消费者诉讼的积极性。建立消费者公益诉讼制度，赋予消费者协会和有关行政执法机关代表消费者利益和国家利益提起诉讼的职权，扩大民事诉讼起诉资格的范围，扩大消费公益诉讼的案件范围，明确管辖法院，更好地追究经营者的法律责任。完善诉调对接机制，大力推进诉前和诉中委托调解，就地解决涉诉纠纷。

（三）构建消费维权社会共治模式

一是发挥行业自律和骨干企业示范带头作用。完善行业协会商会法人治理结构，加强行业协会商会自身建设，建立行业经营自律规范、自律公约和职业道德规范，增强参与市场监管能力。鼓励和引导行业组织制定高于国家法规和标准要求的行业规范和行业标准，加强行业管理，在行业内督促落实经营者主体责任。鼓励行业骨干企业以高于国家法规和标准要求提升经营管理水平，在落实主体责任方面积极发挥示范带头作用，实现对消费者负责与对经营者自身发展负责的良性循环。鼓励行业协会商会提出反倾销调查、反补贴调查或者采取保障措施的申请，参与反倾销的应诉活动。支持有关组织依法提起公益诉讼，进行专业调解。完善社会组织承接政府职能配套政策，加快社会组织承接政府职能转变和购买服务事项。

二是支持消费者组织进一步发挥作用。围绕社会热点和消费新趋势，加大参与立法立标、企业约谈和公益诉讼力度。结合消费热点开展比较试验，服务消费提质升级。发挥志愿者作用，加强对农村集贸市场商品质量的监督调查。宣传依法、科学消费维权理念，提高消费宣传引导的针对性和有效性，营造良好消费氛围。推动全国消协组织建设，提高消费维权能力。

三是推动社会公众和新闻媒体发挥消费维权监督作用。健全公众参与监督的激励机制，完善有奖举报制度，依法为举报人保密。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，相关监管部门要及时依法处理并向社会公布结果。发展消费维权志愿者队伍，在社会上形成保护消费者合法权益的强大力量。强化舆论监督，曝光典型案件，震慑违法犯罪行为，提高公众认知和防范能力。加强对维权舆论宣传的正确引导，规范媒体采编行为，切实履行社会责任，营造市场主体和社会各界自觉保护消费者合法权益的良好氛围。积极探索建立消费维权社会监督评价机制，督促引导社会各方依法履行消费维权的责任和义务。

（四）加强重点领域消费维权力度

一是加强网络市场规范监管。规范电商经营者尤其是中小企业电商经营者，落实真正意义上的“实名制”，积极引导自然人经营者通过集群注册等方式办理营业执照，对符合登记条件，拒不办理登记的加大执法力度。尽快搭建各地监管部门与国内大型主流电商平台的直接对话机制，通过互联网技术，在处理投诉举报，打击假冒伪劣、刷单炒信、虚假宣传等违法行为上建立全面合作关系，落实平台责任义务，督促平臺约束入驻平台网店经营者守法、诚信经营。

二是加强食品药品和质量安全领域监管水平。加强食品药品领域监管，严防严管严控食品药品安全风险，着力解决非法添加、制假售假、虚假宣传以及校园食品安全等问题，提高食品全产业链供给质量，推进餐饮业质量安全水平提升，推动药品医疗器械高质量发展，推进“互联网+”食品药品安全。重视保障消费品质量安全，提升产品、工程和服务质量，提升消费品安全和特种设备安全保障水平，强化计量基础，服务国家质量强国战略，维护好消费品安全。

三是本着既严格监管又鼓励创新的原则探索新型消费监管模式。探索符合不同情况特点的监管方式：对看得准的新生事物，要有针对性地制定监管模式；一时看不准的，先观察一段时间，实行包容式审慎监管，推动创新经济繁荣发展；对潜在风险大、社会风险高的领域，要严格监管，消除风险隐患。同时，充分运用大数据、云计算、物流网等信息技术，降低监管成本，提高监管效率。

（五）大力开展消费教育引导

一是加大社会宣传力度。注重宣传效果，根据不同社会群体特点，找准宣传教育与群众利益的结合点，引导社会公众强化消费者权益保护意识。着力加大对消费维权相关法律法规的宣传力度，做好即将颁布实施的《实施条例》的集中培训和普法宣传。拓宽宣传领域，提高宣传质量，形成保护消费者合法权益是全社会共同责任的社会共识。

二是发挥媒体的大众传播作用。借助电视台、电台、报纸、网络、多媒体等资源优势，开展多渠道、多层次、多角度的消费知识普及宣传。充分利用微博、微信等新兴媒体及时发布消费者投诉举报集中反映的问题及典型案例，积极回应社会关切。

三是加强消费教育引导。建立社会动员机制，通过政府购买服务等方式，组织行业协会、专业机构等社会多方力量和多元载体，建立消费教育服务机构，推动消费教育引导基地建设，构建社会化的消费教育引导网络，提升引导水平，着力增强消费者文明消费、科学消费、理性消费的意识。支持消费者协会针对侵害消费者权益的突出问题进行重点点评，并通过大众传播媒介予以揭露、批评；向消费者提供有价值的消费信息和咨询服务。指导各地依托基层消费维权网络，解读商品质量抽检工作，宣传商品质量相关知识，提升消费者维权能力。

四是开展放心消费创建工作和消费者满意度调查。发挥消费者权益保护工作联席会议机制作用，推动放心消费创建工作“部委全联动、省级全覆盖”。在全国大中城市开展消费者满意度调查，形成消费者满意度指数发布机制。

（作者单位：国家发展改革委体管所）