预期契合视角下公共政策不连续的执行效应

常健 高萌

摘要：“公共政策不连续”是指由于公共政策目标、内容、执行方式或评价标准的变动，导致政策内容及其执行在时间上的前后差异。基于政策变动程度和預期契合程度两个维度，政策不连续可以分为四种类型：逆预期政策调整、逆预期政策转向、顺预期政策调整和顺预期政策转向，它们会对政策执行者和政策执行对象的行为结果和行为选择分别产生不同的效应。为了降低由政策变动导致政策不连续的各种负面效应，需要在政策制定、政策执行、政策调整、执行评价等方面采取一系列相应措施。

关键词：公共政策;政策变动;政策不连续;政策效应

中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2018）06-0053-08

政策的连续性是公共政策公信力的重要保证。但在现实中，公共政策的变动所导致的政策不连续却是经常出现的情况。在当代中国改革开放和社会转型的过程中，政策的变动更加频繁，所导致的政策不连续会对政策执行者和政策执行对象产生各种效应，不仅影响其以往行为的结果，而且影响其未来的行为选择。当前基层政府政策执行的很多特点可以从政策不连续所产生各种效应中得到解释，因此，这一现象值得我们进行深入研究。

在对政策不连续的研究方面，豪格伍德（Hogwood W.Brian）和彼得斯（Peters B.Guy）将政策变动形式分为政策创新、政策接续、政策维持、政策终结四种类型[1];金登（John W.Kingdon）分析了政策变动的条件，以及政策变动中问题流、政策流和政治流的作用过程和作用结果[2]。萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）等人通过构建倡议联盟框架分析了相关者的政策偏好和政策目标，以及由此形成的政策子系统在政策变迁中的意义[3]。吴文强、郭施宏从“价值共识水平”和“政府现状偏好”两个层面出发，构建出了政策变迁的因果模型[4]。上述研究偏重于政策变动产生的类型和影响因素，但对政策变动导致的政策不连续及其对政策执行的效应缺乏深入的分析。

本研究收集了近年来中国政策不连续的23个典型案例，从主体预期契合程度和政策不连续程度两个维度出发，区分了政策不连续的四种类型，具体分析它们对政策执行者和政策执行对象行为选择的不同效应，并就如何降低这些负面效应尝试提出了一些对策建议。

一、主体预期视角下政策不连续的四种类型

公共政策的连续性是指政策目标、内容、过程、执行方式和评价标准在时间上的前后一贯。从政策周期的角度来说，公共政策的连续性体现在政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结五个阶段的顺畅完整[5]。从政策内容角度来说，公共政策的连续性体现为一项公共政策在内容和要求上的前后一致。与此相应，可以将“公共政策不连续”定义为由于公共政策目标、内容、执行方式或评价标准的变动，导致政策内容及其执行在时间上的前后差异。

政策不连续有多种表现形式。通过对近年来23个典型政策案例的分析，发现存在着6种形式的政策不连续：（1）目标导向不连续，即政策发生了方向性的变化。如从发展计划经济转向发展市场经济，从单纯强调经济发展转向经济与环保并重，从片面强调效率转向效率与公平并重。（2）核心内容不连续，即政策的核心内容作出调整，但政策方向未发生根本改变。如计划生育政策的内容由“独生子女”改为“单独二孩”，再改为“全面二孩”。（3）过程阶段不连续，即政策过程在某一阶段中断，出现“虎头蛇尾”现象。如政策“示而不施”“施而不检”，甚至“人走政息”。（4）执行标准不连续，即执行标准宽严不一，先严后宽或先宽后严。（5）执行主体不连续，即负责执行政策的机构或部门出现变化，如机构权责重新划分，机构撤销或重组。（6）施行对象不连续，即政策实施所针对的物品、地域或人员出现变化，使涉及的范围扩大或缩小。如优惠政策涉及人员范围的改变，课税对象范围的变化等等。这些政策不连续形式在23个案例中的体现如表1所示。

分析23个案例中政策不连续的形式可以看到，政策导向不连续的情况相对最少，出现频率只有17.39%，政策核心内容不连续和执行标准不连续相对高发，出现频率分别为47.83%和43.48%。其他三种形式出现的频率都是30.43%。

从政策变动的性质来看，大致可以分为两类：（1）政策转向，即政策的目标方向和核心内容发生了改变，主要涉及上述政策不连续的前两种形式。（2）政策调整，即政策的实施过程、执行标准、执行主体或施行对象出现了变化，主要涉及上述政策不连续的后四种形式。

为了研究政策不连续对政策执行的效应，我们引入“预期契合程度”这一概念，它是指政策执行者和政策施行对象对政策不连续的预期与实际政策不连续状况之间的契合程度。预期契合程度高，说明政策变动顺应了政策执行者和政策施行对象的预期，这种政策变动可以称为“顺预期政策变动”;相反，预期契合程度低，说明政策变动违背了政策执行者和政策施行对象的预期，这种政策变动可以称为“逆预期政策变动”。

将“政策变动程度”与“预期契合程度”这两个维度作成一个矩阵，可以形成政策不连续的四种类型，即逆预期政策调整、逆预期政策转向、顺预期政策调整、顺预期政策转向（如图1所示）。

根据以上四种政策不连续类型的划分，我们对所搜集的23个案例进行了梳理，发现顺预期政策调整和转向的案例分别占到了34.78%和30.43%，二者之和占到了约65%;而逆预期政策调整和转向的案例数之和只占到了约35%，说明顺预期政策变动与逆预期政策变动的数量之比大体是2：1（如表2所示）。

二、政策不连续的执行效应

四种类型的政策不连续会对政策执行者和政策执行对象产生两个方面的影响：一方面会影响相关主体以往行为的结果，另一方面会影响相关主体未来行为的选择。我们根据上述政策不连续的案例对这两类执行效应分别作出分析。

（一）逆预期政策调整的执行效应

“逆预期政策调整”是指政策变动只涉及政策的具体内容和执行要求的调整，但其变动方向与政策执行者和政策施行对象的预期不相契合。以某市公共停车场建设计划为例，从一定的政策发展时间上看，该市停车场建设计划的核心内容和发展方向皆没有发生颠覆性变化，但其阶段不连续的情况却十分明显。“该市政府于2012年2月就推出了《X市鼓励公共停车场建设暂行规定》，然而四年过去了，建成的公共停车场只有一家”[6]，政策的暂停和恢复也并不为该市市民所了解和支持。这种间断式、反复性的政策不连续往往更容易累加民众对政府的不信任感，即便政策目标最后达成了，其政策效果也无法得到充分发挥，附加的负面效应还容易对政策收益产生冲抵。

这种逆预期政策调整分别会对政策执行者和执行对象的过往行为结果和未来行为选择产生四种效应（如表3所示）。

1.对政策执行者的“严行受责”效应和“执行保留”效应

逆预期政策调整会对政策执行者的过往行为结果产生“严行受责”效应，对政策执行者的未来行为选择产生“执行保留”效应。所谓“严行受责”，是指当政策调整违背了政策执行者对政策变动的预期时，对先前政策越是执行得坚决和严格，越是在政策调整后容易受到批评和责备。假定政策执行者是理性的，他会因此吸取教训，在未来的政策执行中不再坚决和严格，而是留有一定余地，以避免政策再次调整导致的“严行受责”，这就是“执行保留”效应。以某市的公共停车场建设计划为例，那些严格依照原有规定来进行工作规划和精力投入的政策执行者可能会受到上级的批评和同事的质疑，进而对未来行为产生影响，出现惰政观望、阳奉阴违等选择性执行的情况。

2.对政策执行对象的“投入损失”效应和“将信将疑”效应

对于政策对象而言，逆预期政策调整会对其过往行为结果产生“投入损失”效应，对其未来行为选择产生“将信将疑”效应。所谓“投入损失”效应，是指当政策的调整与政策执行对象的预期相反时，政策执行对象根据调整前的政策规定所作出的投入，在政策调整后无法获得预期的收益。假定政策执行对象是理性的，他会因此吸取教训，对未来政策的规定抱着“将信将疑”的态度，避免完全信任所导致的回报损失。在某市的公共停车场建设计划案例中，受政策阶段不连续的影响，使得部分期望公共停车场如期建成获利的市民按政策调整前的规定所投入的时间、经济成本和机会成本无法获得预期的收益，从而对该市政府的政策不再全部信任。

（二）逆预期政策转向的执行效应

“逆预期政策转向”是指政策的目标和核心内容出现了变化，其变化方向与政策执行者和政策施行对象的预期相反。以某县“养羊又卖羊”为例，2014年9月5日，该县政府发布一份名为《发展畜牧经济拓宽致富通道》的文件，文件中提道“加快推进畜牧业发展，对拓宽农民增收渠道、繁荣农村经济、全面建成小康社会具有十分重要的意义。”伴随着文件的颁布，各乡镇政府采取了一系列鼓励农户“畜牧致富”的具体举措。包括每年与各村委会签订《畜牧业目标责任书》，把发展畜牧业作为基层考核的任务;每个乡镇选取2-3个养殖大户作为重点扶持对象;若农户转为养羊户可携带相关手续在农村信用社办理贷款等。这些优惠政策大大激发了当地民众的养羊热情，大量农户购羊散养，期望借政策“东风”，提高家庭收入。但此项鼓励政策施行不足两年，县政府便发布《关于加强封山禁牧的通告》，规定“蒲县全境要实现‘封山禁牧”所有的羊均要实行圈养”。部分乡镇甚至以“清理整治违规放牧现象，保护当地脆弱的生态”为理由，提出了限十天内处理散养羊的要求[7]。

这种逆预期政策转向分别会对政策执行者和执行对象的过往行为结果和未来行为选择产生四种效应（如表4所示）。

1.对政策执行者的“功过颠倒”效应和“执行迟疑”效应

逆预期政策转向会对政策执行者的过往行为结果产生“功过颠倒”效应，对其未来行为选择产生“执行迟疑”效应。“功过颠倒”效应是指由于政策导向或核心内容发生重大改变，对评估前政策的严格执行，在转向被评为“功”，但在轉向后却被评为“过”。假设政策执行者是理性的，他就会在未来执行政策的过程中迟疑不决，三思而后行。在上述某县“养羊又卖羊”的政策案例中，由于原政策中畜牧业发展被设定为基层考核的任务指标，“畜牧致富”完成较好乡镇的地方官员在政策转向前受到表彰，但在政策转向后却面临因当地生态破坏而被问责的风险，不得不反过来要求农户处理散养羊。这使他们今后不敢再坚决执行上级的要求，以避免这种尴尬的结局。

2.对政策执行对象的“成本沉没”效应和“短期行为”效应

逆预期政策转向会对政策执行对象的过往行为结果产生“成本沉没”效应，对其未来行为选择产生“短期行为”效应。所谓“成本沉没”效应是指根据转向前的政策要求作出的投入，在逆预期政策转向后全部损失。假设政策执行对象是理性的，那么他在未来行为的规划上就会更倾向于短期行为，不敢再为长远发展作出大规模投入。在上述某县“养羊又卖羊”的政策案例中，农户在“畜牧致富”政策下购羊散养，在政策转向后迫于政策压力不得已将散养羊低价卖出。这种逆预期政策转向使农户在未来对政策的反应上更偏向于观望，减少积极的长期投入，更偏向于能获得短期收益的有限投入。

（三）顺预期政策调整的执行效应

“顺预期政策调整”是指符合政策执行者和政策施行对象预期的政策调整，这种调整只涉及具体的政策内容和执行方式，不涉及目标导向和核心内容。以某地区“煤改气”政策为例，2017年相关部门制定了在该地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，要求到10月底完成以电代煤、以气代煤300万户以上的改造任务[8]。地方政府层层加码，使得工程的实施规模远远超出原定计划。然而，由于天然气供应有限，使得政策实施地区大量居民供暖达不到标准，甚至挨冷受冻。政府根据民意反馈和调研结果，下发特急文件作出政策调整，要求以保障群众温暖过冬为第一原则，“进入供暖季，凡属没有完工的项目或地方，继续沿用过去的燃煤取暖方式或其他替代力式”[9]。

这种顺预期政策调整分别会对政策执行者和执行对象的过往行为结果和未来行为选择产生四种效应（如表5所示）。

1.对政策执行者的“变通合理化”效应和“选择性执行”效应

顺预期政策调整会对政策执行者的过往行为结果产生“变通合理化”效应，对其未来行为选择产生“选择性执行”效应。所谓“变通合理化”，是指政策执行者基于对政策需要调整的内容的判断，对不适合本地情况的政策要求在执行上作变通处理，这种执行策略在顺预期政策调整后不仅不会受到批评，而且被视为合理。假设政策执行者是理性的，他就会在未来政策执行中强化这种变通执行，根据政策在本地的可行性，采取“选择性执行”的策略。在上述某地区“煤改气”的政策案例中，那些为避免群众受冻而在政策执行中采取各种变通方式，甚至隐瞒虚报的地方官员，在顺预期政策调整后不仅没有受到责备，而且被认为是善于结合实际。这将鼓励地方政府官员在今后政策的执行中更加具有选择性。

2.对政策执行对象的“偏离红利”效应和“提前偏离”效应

顺预期政策调整会对政策执行对象的过往行为结果产生“超前增益”效应，对其未来行为选择产生“超前选择”效应。所谓“偏离红利”，是指政策执行对象基于其对政策调整的预期偏离原政策规定进行投入，在政策出现顺预期调整后获得超常的收益。假设政策执行对象是理性的，他就会在未来的行为选择中更敢于根据自己的政策调整预期来提前一步偏离现有政策规定进入投入，以期获得更多的“偏离红利”。在上述某地区“煤改气”的政策案例中，相关的部分“煤改气”用户判断供气能力无法满足突然增长的供气需求，在供暖季到来时偏离政策规定选择继续以煤供暖，避免了挨冻。这在政策调整后被认为是明智之举，从而强化了他们今后选择提前偏离政策规定的可能性。

（四）顺预期政策转向的执行归纳

“顺预期政策转向”是指政策目标或核心内容出现了符合政策执行者和政策执行对象预期的转变。以某市PX项目为例，该市政府计划引进的PX项目，因被当地群众认为对环境安全和人体健康存在潜在威胁，遭到群众抗议和抵制。后结合民众投票和座谈结果，市政府决定将该项目建设迁离该市[10]。

这种顺预期政策转向分别会对政策执行者和执行对象的过往行为结果和未来行为选择产生四种效应（如表6所示）。

1.对政策执行者的“不作为合理化”效应和“顺民不作为”效应

顺预期政策转向会对政策执行者的过往行为结果产生“不作为合理化”效应，对其未来行为选择产生‘顺民不作为”效应。所谓“不作为合理化”，是指政策执行者根据政策将会转向的预期对转向前政策采取的不作为方式，在顺预期政策转向后被认为明智和具有远见。假设政策执行者是理性的，他在未来的政策执行中就会强化对不符合民意政策的不作为。在上述某市PX项目的政策案例中，如果政策执行者对PX项目采取不积极作为甚至抵制的态度，在该项目最终被迁至他地时就会被认为采取了明智之举，不仅不会受到责罚，还会得到民众的拥护。这会使其在今后的政策执行中更倾向于根据民意所向抵制与自己预期不符的政策。

2.对政策执行对象的“反向暴利”效应和“反向投机”效应

顺预期政策转向会对政策执行对象的过往行为结果产生“反向暴利”效应，对其未来行为选择产生“反向投机”效应。所谓“反向暴利”，就是政策执行对象根据自己对政策转向的预期采取与现行政策规定相反的投入，在出现顺预期政策转向后获得暴利。假设政策执行对象是理性的，就会在未来行为选择中强化“反向投机”动机，根据自己对政策转向的判断提前采取反向措施。以上述某市PX项目为例，如果当地居民根据自己对政策转向的预期，趁人们普遍不看好时提前在PX项目原址低价进行资金投入，就会在项目迁址后获得暴利。这会进一步强化当地居民根据政策转向预期作出反向投机的倾向。

三、政策不连续各种效应带来的问题及其应对策略

上述分析表明，政策变动，无论是逆预期变动还是顺预期变动，无论是政策调整还是政策转向，都会对政策执行产生不同方面的负面效应，对政策的有效实施构成阻碍。对政策执行者来说，政策不连续会使其在政策执行中犹豫观望，采取变通性执行或选择性执行，不作为甚至抵制，从而使政策難以实际推进和落到实处。对政策执行对象来说，政策不连续会使其对政府推出的政策将信将疑，倾向于短期行为，提前偏离政策规定，甚至进行反向投机，使政策执行得不到广泛的群众支持。

然而，政策是在有限理性条件下作出的，不可能十全十美，因此，根据政策实施的实际效果作出相应的政策调整甚至政策转向，不仅是难以避免的，而且也是非常必要的。尽管政策变动会带来一定的负面效应，但如果政策不根据执行的实际情况作出相应的调整，可能会产生更加严重的后果。因此，决不能因为顾忌政策不连续所导致的负面效应而完全拒绝进行政策调整或改向。相反，应当在作出必需的政策调整或转向时，充分意识到政策不连续将会产生的各种负面效应，并努力将这种负面效应降至最低。为了降低由政策变动导致政策不连续的各种负面效应，需要在政策制定、政策执行、政策调整、执行评价等方面采取一系列相应措施。

首先，在政策制定方面，需要加强制定过程中的民主协商，尽量避免政策后期的大规模调整和转向。既然政策变动会导致政策不连续的各种负面效应，就应当在政策制定时努力作出更周全的考虑，尽可能避免或减少那些本可避免的政策变动。为此，应当在政策制定阶段开放讨论空间，为政策的各利益相关方提供有效的、制度化参与渠道，建立协商民主的公平程序和规则，广泛听取各方专家和不同智库提供的不同方案并进行公开讨论，还应当特别注意倾听政策执行者的意见和建议。通过这些措施，可以使政策在未来执行中面临的各种风险充分暴露出来，并将可能出现的问题在政策制定阶段就被充分考虑，从而减少未来的政策调整，特别是避免颠覆性的政策转向和根本性的核心内容调整。

其次，在政策执行方面，应当预留合理的弹性执行空间，避免将缺乏可行条件的政策刚性执行。政策调整往往是由于不适于多样复杂的实际情境。因此，在政策执行的要求方面，应该根据情况的复杂性和多样性为政策执行留下必要的弹性空间，使政策执行者可以根据实际情况行使一定的自由裁量权，使政策的执行能够更加契合实际的政策执行环境，减少由于不切实际的刚性执行所导致的政策调整。

再次，在政策调整方面，如果政策确需调整应及早作出，以便压缩提早偏离或反向投机的获利空间。为此，要在政策执行初期及时收集政策执行情况的反馈，以便尽早作出是否进行政策调整的决定。可以在政策大规模实施前进行一段时间的执行试点，以便总结经验和发现问题，预先作出必要的调整。同时，在政策进行调整前，应当发出一定的信号，使政策执行者和政策执行对象形成必要的预期，提前作好准备，以减少由于政策变动所带来的损失。

最后，在政策执行评价方面，应当兼顾政策执行的合理性与严格性，避免片面评价伤害政策执行者的工作积极性。不考虑实际条件就一味强调政策的严格刚性执行，一旦由于不具备刚性执行的条件而进行政策调整，就会严重伤害按照上级政策要求严格执行的政策执行者。同样，如果只考虑政策执行的合理性，给予政策执行者过多的自由裁量权，就容易形成各行其是和选择性执行的局面，使政策的统一性和权威性受到破坏。因此，在对政策执行的要求和评价方面，要兼顾政策执行的合理性和严格性，在确定合理执行边界的基础上，要求对政策的严格執行。

参考文献：

[1]Hogwood W.Brian，Peters B.Guy.Policy Dynamics[M].New York：St.Martins Press，1983：25-81.

[2]约翰·W.金登（John W.Kingdon）.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]保罗D.A.萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier），汉克·C.詹金斯-史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）.政策变迁与学习：一种倡议联盟途径[M].周志忍，主编.北京：北京大学出版社，2011.

[4]吴文强，郭施宏.价值共识、现状偏好与政策变迁——以中国卫生政策为例[J].公共管理学报，2018（01）.

[5]陈振明.政策科学——公共政策分析导论：第二版[M].北京：中国人民大学出版社，2003：50.

[6]济南市公共停车场建设缓慢，鼓励建设四年仅建成一家[EB/OL].[2016-03-27].http：//www.qlmoney.com/content/20160327-169651.html.

[7]山西蒲县强令农户“限期卖羊”两年前曾鼓励养羊[EB/OL].[2016-08-10].http：//www.xinhuanet.com/local/2016-08/10/c_129217443.htm.

[8]终于承认！河北官方：煤改气搞得“太多了”[EB/OL].[2018-01-10].http：//www.sohu.com/a/210476623_465460.

[9]中华人民共和国生态环境部.关于开展京津冀及周边地区“2+26”城市2017年冬季供暖保障工作专项督查的函[EB/OL].[2017-12-15].http：//www.mee.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201712/t20171216_428048.htm.

[10]初步达成迁建意向，揭秘厦门PX项目事件始末[EB/OL].[2017-12-29].http：//www.huaxia.com/sw/rdtz/4/2007/00738584.html.