新电改下电力监管现状、问题与对策

袁野+王伟

【摘 要】由于电力行业具有特有的技术特点，其产品的消费具有明显的实时性与需求刚性的特征，这就要求对电力行业的监管需要监管部门长期地、具有统一性地对整个行业进行规范，电力监管的旨在创造一个健康有序的市场环境，促使市场的有效公平充分竞争。政府如何协调内部各利益部门间以及与组织机构、公众间的关系将决定中国电力监管体制改革的未来走向。

【关键词】新电改；电力行业；电力监管

电力产业是国家经济的命脉，在国民经济和人们日常生活中占有着举足轻重的作用，国家的现代化发展离不开电力产业的基础性支持，在这个历史新时期下，2015年3月15日，党中央、国务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发 [2015]9号文），提出成立独立的电力市场主体，构建新型电力市场，它标志着我国上一个电力改革时期的结束，我国正式进入新一轮电力改革。

1 我國电力行业监管现状

我国政府对电力市场的监管方面，主要是依据《电力监管条例》来对电力市场进行监管，监管的范围主要涉及发、输、配、售以及交易平台建设等环节，由国家电力监管委员会履行全国电力市场监管职责。

目前，我国电力监管机构主要由国家发展改革委、国家能源局、国资委、财政部、环保部和质量技术监督总局组成。其中国家发改委负责电力产业的规划、电价审批与相关政策的制定，国家能源局主要负责电力行业标准的制定、各发电环节的规划以及电力体制改革的相关工作，国资委负责管理国有资产，企业管理人员任命和企业内部重要职能设置。财政部、环保部与质量监督总局则分别对电力企业的财务状况与成本、电力企业排放项目的管理与审批、电力工业的质量标准来进行监管。

随着新电改方案提出，按照“管住中间、放开两头”的体制架构，推进“三放开、一独立、三加强”的电力体制改革。国家发改委、国家能源局制定出了6个配套性文件，进一步明确、细化改革的要求与路径，我国目前的监管的重点主要对电力市场建设、输配电价改革、售电侧改革、电力交易机构的建立与规范等方面进行监管。随着改革的不断推进，各项政策已经开始逐步得到落实，新电改下的电力监管已经陆陆续续在多个地区进入了试点阶段。改革比较突出的两个亮点是对“售电环节”和“交易电价”的监管。随着新一轮电力体制改革的推进，大用户直购电、跨省跨区竞价交易、售电侧零售等具有市场化特质的电量交易已初具规模，市场化交易电量占比日益提高。新电改要求发电售电环节放开，允许民营企业进入，这样不仅可以提高电力企业效率和质量，同时可以促进国有企业提升电力企业的经营管理水平，提高国有资本效率；输、配电环节在国家的成本监管下经营，保证社会成本最低，电力资源最优化配置。当前我国的电力监管主体也发生了结构性的变化，取得了重大的突破，更加多元化的市场监管目标也给我国电力行业监管带来了新的挑战。

2 我国电力监管存在的问题

近年来，随着经济高速增长，我国电力产业发展迅速，同时也暴露出来许多问题，制约着我国经济、社会的可持续发展。2015年我国开始了新一轮的电力改革，政府如何协调内部各利益部间以及与组织机构、公众间的关系将决定中国电力监管体制改革的未来走向。总得来看目前我国电力监管主要存在以下问题：

（1）电力监管的体制机制有待进一步完善

随着新一轮电力改革的进行，相关职能部门更加细化了对于电力产业各个环节的监管。监管所涉及发电企业，电网企业，输配电企和售电公司以及电力交易平台。改革对于之前由电网公司所涉及的交易机构、输配电价和售电业务为一体的情况进行了拆分，允许更多的市场主体参与相关环节的竞争，但由于电网公司多年来几乎对这些领域居于垄断地位，开放的市场格局虽然允许民间资本参与，但电网公司仍旧保持着丰厚的资本优势和信息优势，短期内，分散市场主体难以凭借自身实力占据优势地位，难以形成充分竞争的电力市场。这就要求相关职能部门进一步完善监管的机制体制，出台相关的政策法规来解决新一轮的电力改革所带来的新问题。

（2）电力监管机构的独立性难以真正实现

我国电力改革经历了从2002年成立电监会，以“政监分离”为核心思路，成立第三方监管职能部门到2013年又将电监会划归国家能源局的一个历史过程，体现的正是我国电力监管机构的独立性不足的问题。

由于我国的国情与行政体制决定了作为一个事业单位的电力监管部门无法真正意义上摆脱政府以及国有电力企业对其的影响，无法做到完全的超脱于部门利益并独立于政府与电力企业，从而难以真正发挥其职能，对电力行业各参与主体进行有效的监管。因此2013年的改革将电监会重新划分到国家能源局，但由此又衍生出的政府部门各权力部门的“寻租”现象，监管信息不透明，监管政策不到位的各种弊端，政府监管出现各不到位等问题，在如今的新的改革形势下，如何进一步确立并完善我国电力监管机构的独立性将是有待解决的一项持续性的问题。

（3）监管部门职权的分散化带来监管能力不足

目前，我国的电力监管体制主要由多部门协同监管为主，各职能部门之间的细分化的职能构成与具体化、复杂化的监管目标之间存在着矛盾与冲突，许多特定的领域需要各部门协同监管才能完成，这就为各具体政策的制定和落实带来了不小的协调成本，在我国，发电行业的产权结构主要以国有企业为主，近年来在其电力企业的发展过程中通过各种参股与并购方式兴办电厂，这样错综复杂的所有权结构关系使得参与市场竞争的电力企业中不是单纯的竞争关系，对于电价市场、市场准入、以及环保排放等方面无法通过单个监管部门出台的政策来创造一个良性的可竞争环境。而对于电网企业而言，电力调度权仍很大程度上把握在电网企业中，而由于存在内部信息不透明，单个的监管部门也难以从中宏观上对电网企业进行有效的监管。所以监管部门职权分散带来的监管能力不足的问题也由此凸显了出来。

3 完善我国电力监管的思考endprint

（1）加強制度构建，进一步完善对市场参与主体的监管

“推动中央企业不断完善现代企业制度，是企业形成有效制衡的决策机制、增强发展动力的重要保障，”根据十八大的重要精神，国资委加强了国有资产的监管，李志群指出：“分类改革、分类考核、分类发展、分类监管全面推进，分类的导向作用逐步显现，不同功能分类的企业定位更加清晰，整体上推进了国有企业与市场经济更好地融合”。

对我国电力监管而言，相关的电力监管部门应进一步完善电力企业制度构建，在发电侧积极促成多家发电企业“强强联合”的横向合并，以此来减少电力企业重复建设带来的国有资源浪费与对环境的污染；在新开放的售电侧需要进一步出台政策扶持社会资本投资增量配售电企业与独立售电公司建设，形成真正的电力市场竞争，要更注重建立健全电力市场主体的激励机制与约束机制，制定的政策与方案切实可行，从而完善售电公司制度构建，促进售电市场主体的公平竞争；在输配电机构方面要进一步透明输配电成本与价格的核算机制形成，加强对输电侧价格的监管；加强对电力交易平台交易规则的制度完善，从而实现电力产业资源优化配置。

（2）借鉴国外先进监管经验，促进监管机构的独立监管能力

美国的电力监管主要分为联邦和州级两个监管层面，主要特点表现在其独立监管，即其监管机构相对于政府是独立的，美国更早的实现了“政监分离”的“独立监管”，在电力法案的层面上看有着更为完善的法律体系，使得各监管环节有法可依，大大增强了其电力监管的透明性，有利于最大程度上降低寻租活动带来的影响。

英国电力监管的最主要的特征为，英国的电力体制改革都是先立法，后改革，而且电力法的制定有着充分的调研，得到了充分的民调支持，也有着独立国家贸工部的电力管制办公室，直接制定法规和政策和发展规划，只受《电力法》的约束并且只对议会负责，这样的监管体制也能更大程度上保证电力监管部门其政策制定的独立性，降低了其他政府部门对其监管活动的不利干预，具有更高的行政效率。我国电力监管应充分借鉴国外先进经验来解决自身监管所存在的问题。

我国电力监管需进一步完善立法，赋予监管机构更大的自主性与独立性，健全电力监管法律体系构建，保证其电力监管目标的顺利实现。

（3）完善电力行业现代治理体制，实现协同治理

新一轮的电力体制改革将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这就要求了我国的电力行业的监管的过程中要更多地着眼于新型的电力治理体制的构建，更多地着眼于建立健全我国的电力法律体系的同时，也要提高我国电力监管多主体参与的程度，对于电力行业而言，提高电力治理能力将是深化中国电力监管体制改革的重中之重，不仅需要政府、社会组织的参与，还需要企业、公民等多元主体的参与。实现协同治理要求电力行业信息透明化更加透明化，运用现代化媒体技术，进一步完善电力产业的信息发布机制与监督机制，促进社会多元主体的协同治理。

电力改革的最终目的在于优化组织结构，完善市场体制机制，实现电力行业资源的优化配置，达到经济效益与社会效益的“帕内托最优”，实现社会福利的最大化，这就要求我国政府积极总结相关成功经验，不断探索新型电力行业现代治理模式。

【参考文献】

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