完善政府购买决策咨询服务机制 助推中国特色新型智库建设

沈和+古晶+卢爱国

政府购买决策咨询服务，是通过市场机制把适宜由市场承担的决策咨询服务，按照一定的方式和程序，由政府根据合同约定支付费用，交由社会智库等研究机构承担，以获得更优的决策方案。这是建设中国特色新型智库的重要内容，也是推进科学决策、民主决策、依法决策，推动国家治理体系和治理能力现代化的有效途径。从建设中国特色新型智库的要求看，做好政府购买决策咨询服务工作，不仅要在思想上有全面正确的认识，更要在机制建设上有科学合理的安排。

一、政府購买决策咨询服务存在的机制性问题

从近几年的实践情况看，当前政府购买决策咨询服务面临四个亟待破解的障碍。

法律法规亟待完善。政府购买决策咨询服务，法律保障是关键。近年来，国家和省级层面对于新型智库建设方面做出很多探索，但政府购买服务领域的法律法规还不太成熟。一是缺乏相关法律法规支持。2015年，《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。但2003年正式实施的《政府采购法》中，决策咨询服务没有被列入采购范围，致使政府购买决策咨询服务活动缺乏法律依据。2014年，国务院办公厅发布中央预算单位2015—2016年政府集中采购目录及标准，服务类只包括车辆维修保养及加油、机动车保险、车辆租赁等九大类，决策咨询服务没有纳入采购目录，购买决策咨询服务的范围难以界定。二是部分规定不够明确具体。如没有明确政府购买决策咨询服务的预算保障，购买经费只能通过各个领域分散解决。再如，国务院办公厅规定50万元以上的货物和服务的项目、60万元以上的工程项目应按《政府采购法》和《招标投标法》有关规定执行；单项金额达到120万元以上，必须公开招标。各地参照该规定制定的本级政府采购标准过于严格，部分地区标准偏低，甚至5万元的决策咨询服务也要求公开招标，增加了采购流程及管理成本，不利于调动工作积极性和提高决策咨询服务质量。

组织流程亟待规范。发达国家政府向智库购买决策咨询服务，都是伴随着智库与政府、媒体、社会关系的磨合和运行机制不断完善的过程。相比之下，我国政府购买决策咨询服务还处于起步阶段，组织流程不够完善。一是系统性、协调性不足。尚未建立统一牵头、分级负责、上下协调、有序进行的工作机制，各级政府购买咨询服务时大多是“两块牌子，一套人马”，依靠政策研究机构如政策研究室、发展研究中心等。这些机构的主要职责是开展各类政府内部的政策研究，同时代表政府对外发布研究课题，吸引政府外部研究人员参与政府决策咨询研究项目，缺乏专门的实施机构、实施人员，也缺乏统一领导与组织协调。二是信息不够公开。政府信息还比较零散不够系统，信息管理的科学化、规范化和程序化不够。同时信息整合和共享程度不高，很多重要信息长期得不到公开。各类智库之间也没有信息共享互通平台，尤其是高校、民间智库不能及时获取准确、全面的信息和数据。三是程序不够透明。在重大决策过程中，公众参与度和决策研究的关联度都不高，对咨询的范围、对象、程序、环节、绩效等缺乏规范化要求，也缺乏评价、考核体系和事中事后评估。智库成果转化缺乏有效的渠道和平台，政府决策与智库建议之间难以形成同频共振、呼应联动的局面。

供需效率亟待提升。推动政府购买决策咨询服务，必须在决策部门与智库间建立稳定的供需对接和成果应用机制，才能有针对性地提高智库咨政的服务效率。由于我国智库建设起步晚，需求方和供给方尚未形成有效对接，存在不匹配现象。从供给侧看，智库研究的有效供给不足。中国人民大学公共管理学院一项研究表明，中国各级政府决策失误率明显高出西方发达国家。这表明我国智库研究存在成果创新性、前瞻性不足的现象。部分智库为获得政府研究经费资助，着力对预设结论进行辩护、阐释，导致智库研究成果对政府决策用处不大。表现为：追逐热点、浅尝辄止的多，系统研究、入木三分的少；依据二手资料的经验性研究多，依据翔实一手资料的规范性研究少；针对当下政策的阐释性成果多，针对未来趋势的引领性成果少。此外，成果转化质量不高，不少优秀智库成果被一“阅”了之，得不到深度应用，成为束之高阁的半成品。从需求侧看，需求的“闸门”尚未完全打开。地方政府虽日趋重视智库的咨政作用，但依赖经验的简单决策依旧是不少部门的决策常态，购买决策咨询的主动性不强。部分政府及职能部门自身政策研究水平不高，问计智库的氛围不浓。即使有咨询需求，也更倾向咨询体制内的政策研究机构、党校、行政学院和社科院等，对体制外智库，往往持不信任态度，限制了决策咨询需求的对外释放。

竞争环境亟待优化。新型智库能否健康规范有序发展，成为党委政府决策靠得住、用得上、离不开的得力助手，既取决于注重新型智库自身建设水平，也取决于良好的竞争环境。由于体制创新滞后，目前，我国各类智库之间既未形成充分有效竞争的格局，也缺乏广泛深入合作，整体对外竞争力不强。存在党政智库“一枝独秀”、高校智库“闭门造车”、社会智库“报国无门”的现象，束缚了智库体系的活力和创造力。党政智库大多是政府出资并与政府关系密切的研究机构，信息来源、经费保障、研究力量、成果影响等各个方面都远超其他智库，但“官本位”色彩较强，研究独立性不强；高校智库具有较强的研究能力，但研究方向往往局限于学术领域，对政府决策层的需求方向不完全掌握，难以形成高质量有针对性的应用成果；社会智库数量少，层次低，发展缓慢。主要原因有两个：一方面，社会智库成立注册不但需要寻找挂靠机构，而且很少享受税收优惠；另一方面，与体制内智库相比，社会智库缺乏参与政府决策的制度安排，缺乏影响政策的渠道，研究成果得不到足够重视。

二、政府购买决策咨询服务的实践探索

当前，我国正处于全面转型时期，不仅是政治经济体制的转变，更涉及社会结构转变、利益关系的调整。随着市场经济体制的建立与发展、服务型政府建设的推进和社会利益需求的复杂化多样化，传统的政府决策模式已难以适应经济与社会建设、民生发展的需求，政府购买决策咨询服务水到渠成、势在必行。2013年4月、2014年1月，习近平总书记两次对智库建设做出重要批示，指出智库是国家软实力的重要组成部分，要高度重视、积极探索中国特色新型智库的组织形式和管理方式；要紧紧围绕推进全面深化改革等重大任务，不断增强综合研判和战略谋划能力，提高决策咨询服务质量和水平。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。2014年10月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上再次强调，要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，切实抓好中国特色新型智库建设。近年来，以智库为代表的各类研究机构蓬勃发展，为推动科学民主决策、推动政府治理体系和治理能力现代化发挥出重要的智力支撑作用。endprint

1.国家顶层设计与国内部分地区的先行探索

为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）就中国特色新型智库建设的一系列关键问题做出明确要求。《意见》提出，到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、軍队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系；提出加强智库建设整体规划和科学布局，统筹整合现有智库优质资源，重点建设50至100个国家急需、特色鲜明、制度创新、引领发展的专业化高端智库；提出智库产品纳入政府采购。《意见》提出，凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。建立按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的购买机制，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源等多种方式购买。

以《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》为标志，我国智库建设开启了全面发展的新时代。全国各省（市、区）和部分地方城市以中央层面的要求为指导，加快了本地区智库发展的制度建设和实践探索进程。2016年11月，河北省财政厅印发《河北省省级政府购买决策咨询服务管理办法（试行）》，提出省级政府购买决策咨询服务遵循按需购买、以事定费、公开择优、合同管理的基本原则，对购买主体、承接主体和购买内容等做出了明确的界定和规范。2015年，浙江省政府《关于健全完善科学民主决策制度的规定》明确提出，由省政府领导提出的决策事项，咨询、研究机构或者其他社会力量可以协助承办。2014年，杭州已将智库服务纳入政府采购，杭州市公共资源交易中心建立了智库“政府采购顾问团队”。

2.对政府购买决策咨询服务的有益启示

国内政府购买决策咨询服务实践探索，带给我们许多有益启示。

政府购买决策咨询服务，要有明确的咨询需求指向。围绕全面深化改革目标，需要各层次各领域扩大社会参与，国家治理主体、内容和方式也将会随之发生深刻变化，从而引发利益格局多样化，政府决策事务越来越呈现复杂化趋势，这对国家治理能力提出很大挑战。面对不断增多的社会信息和复杂的决策环境，为了保证政府决策的科学化和民主化，需要发挥智库在治国理政中的重要作用。政府为了在一些重大决策上获得更多的选择方案，需要各类智库为政府提供有效的高质量的决策咨询服务。这有利于改善决策咨询服务供给质量，同时转变政府角色和职能，使政府决策更加符合国家利益，更好地满足人民的需求，促进政府决策的科学化和民主化。

政府购买决策咨询服务，要有科学规范的程序。程序合法是现代法治社会的基本要求。无论是预先购买还是成果购买，政府购买决策咨询服务都要有一套完整规范的操作流程。借鉴先行国家和地区成熟做法，政府购买智库服务大体包括发布需求、应标投标、评价认证、签订合同、监督检查、评价验收等一系列程序和环节。在启动决策程序前，要面向社会发布购买需求信息，社会智库能够及时掌握了解决策部门服务需求。在授权智库进行研究过程中，可采取监理人制度，对生产过程中的研究方法使用、关键进度节点等派驻专门人员跟进介入，监督干预。在评审成果过程中，根据购买决策咨询的特点，采取同行专家评价、舆论评价、社会评价等多种评价方式选择运用，以最科学有效的方法衡量购买收益，形成鉴别成果优劣的长效评价机制。

政府购买决策咨询服务，要有公平公正的竞争机制。我国目前还没有形成完善的类似于西方发达国家的“政策分析市场”，研究项目没有通过政策分析市场在全国甚至全球形成公开竞争招标，吸引全球各类智库开展研究。在完善的政策分析市场体系中，智库提供政策思想、专家知识、建议或者是批评，而政府、媒体和公众等都是政策分析市场中的需求者和消费者。对于各类智库而言，为了获得参与政府决策研究的机会和更多的研究经费资助来源，赢得更好的政策研究信誉，每一个智库都会通过科学规范的研究为政府提供客观中立的决策咨询服务，不遗余力地保持政策研究的独立性。一般项目均应采取招投标和申报等形式，取代通行的“内定”、“任务式”方式，使各类智库都能平等地参与决策咨询服务的提供，促成体制内智库和体制外智库之间相互竞争，实现“储备性政策研究”。

政府购买决策咨询服务，要有高效及时的成果转化措施。成果转化是政府购买决策咨询服务的最后环节和最终目标。对已经实施购买的决策咨询成果，既要有专门成果报送的“直通车”，又要善于利用新媒体向社会传播，使智库提供的决策咨询服务能够有效进入决策层视野和公众视线。及时追踪反馈，将政府对成果的批示、采纳、应用情况及时反馈给作为供给方的社会智库。建立针对决策咨询服务所产生成果的奖惩机制，进行研究成效评定，以调动社会智库的积极性和主动性。

三、完善政府购买决策咨询服务机制的对策建议

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生历史性变化，既为新型智库建设提出了新的更高要求，又开辟了更加广阔的舞台。立足于新的时代背景和发展机遇，加快新型智库建设，完善政府购买决策咨询服务机制，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，以加强中国特色新型智库建设为奋斗目标，以研究解决我国改革发展稳定重大理论和实践问题为主攻方向，加快完善和构建政府购买决策咨询服务的体制机制、法律法规等一系列制度体系，推动政府购买智库决策咨询服务规范化、制度化和常态化，构建法律法规制度保障机制、政府决策和智库研究对接机制、智库培育壮大机制、智库成果监督评价机制，不断提高政府决策的效能，促进国家治理体系和治理能力现代化。

完善“政府购买智库决策咨询服务”制度安排，构建法律法规制度保障机制。借鉴先进经验，理顺政府与智库之间的关系，政府作为决策咨询服务的委托方，智库作为受托方，通过法律制度安排规范政府决策程序。一方面要加快相关法律法规的制定、修改。单独对政府购买公共决策咨询服务出台相关法律法规，进行专门规定，为政府购买智库决策咨询服务提供法律制度保障，形成有中国特色的政府购买决策咨询服务的法律制度。另一方面，要建立健全政府信息公开制度。政府按照信息公开条例的规定，依法主动向社会发布信息，增强信息发布的权威性和及时性，方便智库及时获取政府信息，使智库在调查研究和参与决策的过程中想领导之所想，谋政府之所虑。endprint

推动市场发育和产品供需平衡，构建政府决策和智库研究之间有效对接机制。突出问题导向，以科学研究、科学决策为目的，推动智库充分参与公共决策全过程，加强沟通，实现智库研究与政府决策有效对接。一要建立智库与政府双向信息沟通机制。智库研究人员主动和各级政府部门人员沟通交流信息，了解决策部门的需求、当前什么问题值得且急需研究。通过智库研究人员有针对性、方向性的研究，确保智库为政府部门解决实际问题，真正发挥智库的作用。二要建立决策需求发布窗口。需求方对决策急需解决的重大问题、改革发展稳定的重大任务以及对智库的要求等信息进行综合，以课题形式实行对外招标，吸引越来越多的智库参与政府决策咨询，开展具有前瞻性、针对性的储备性政策研究。三要建立智库研究信息送达政府决策通道。决策机构和智库之间形成协调沟通机制，使两者积极性有效结合，打通社会智库与政府决策之间信息传递的“阻塞”，为政府决策广开言路、博采众长。

加快社会智库独立性和专业化建设，建立智库培育壮大机制。对社会重大问题的决策，政府以“顾客”身份，通过利用和购买方式向社会智库获得需要的各种方案，择优选用，形成多元的决策咨询服务提供机制。一方面，要扶持社会智库的发展。政府不但要发展体制内智库，更要推动体制内智库与體制外智库形成充分有效的竞争格局，才能获得高质量的研究成果。世界一流智库美国布鲁金斯学会倡导的核心价值就是“独立性、高质量、影响力”。社会智库发展的首要目标就是坚持独立性，独立性不仅指机构的独立性，还包括研究的独立性。社会智库不是吃“皇粮”单位，而是一个独立自主、面向市场的竞争性单位。社会智库的研究者既不是公务员身份，也没有事业单位的编制，依靠项目吃饭，依靠高质量的研究成果获得声誉，实现自我价值。另一方面，要加快社会智库专业化进程。社会智库要提高研究成果的质量，就必须提升自身能力。政府部门要建立市场竞争导向的决策咨询研究资源配置机制，对于智库提供的决策咨询服务能够有多种选择，通过竞争性的经费资助方式确保政策研究方案优中选优，促进研究经费合理使用，激励体制内智库与体制外智库充分竞争、优胜劣汰。

不断提升决策咨询服务成效，建立智库成果评价监督机制。构建政府购买智库决策咨询服务的长效机制，需要对决策咨询服务质量进行科学评价验收，建立决策咨询服务的第三方评价制度。首先，要透明。政府向智库购买决策咨询服务主要以签订决策咨询服务购买合同方式为主，以法律方式进行规范和保障。其次，要公正。政府应该成立专家评价组，对智库向政府提交的决策咨询服务产品进行评价，以便优中选优。最后，要反馈。应对政府购买智库决策咨询产品的过程进行动态化评估，全面提高服务合同监管能力，建立健全决策咨询问责制度，让提供决策咨询服务的智库专家真正具有责任感，在政策研究过程中确保“奖优罚劣”，运用正确的研究方法开展科学务实的独立研究。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）

责任编辑：戴群英endprint