圆桌谈：特朗普的总统任期与东南亚

和世界其他地区一样，唐纳德·特朗普在2016年11月美国总统选举中的胜利深度冲击东南亚。没有几个观察家认真思考特朗普胜利的后果及其对东南亚、泛亚太区域和自由世界秩序的影响。许多人，甚至是大多数人期待民主党候选人希拉里·克林顿当选，并因此看到巴拉克·奥巴马政策基本得到延续，其中也包括其标志性的“偏向”亚太，特别是东南亚。区域性的震动迅速让位于焦虑甚至警惕感。鉴于特朗普的竞选言论，新政府对于南海、东盟论坛、防务和军事外交、多边贸易安排一类的区域安全议题将采取何种路线？

特朗普当选后不久，《当代东南亚》委托 9位区域问题首席专家凯撒琳·达尔皮诺（Catharin Dalpino）、提蒂南·蓬素提叻（Thitinan Pongsudhirak）、撒图·利马耶（Satu Limaye）、邝云峰（Yuen Foong Khong）、庄嘉颖（Ja Ian Chong）、沃尔特·罗曼（Walter Lohman）、娜塔莎·汉密尔顿·哈特（Natasha Hamilton-Hart）、威廉·陶（William Tow）和艾维·菲特瑞雅尼（Evi Fitriani）考察大选对东南亚、当地人民、政府、安全安排和经济增长前景的潜在影响。尽管新政府仅执政数月，但根据特朗普竞选期间的思路、当选初期的任命，9位专家将指出未来4年影响东南亚的几个重要议题，其中包括管控中美关系；贸易和安全紧张关系波及东南亚的程度；澳大利亚、日本等中等强国的区域安全负担是否增加；美国对叙利亚和伊拉克伊斯兰国的攻击升级对东南亚，特别是穆斯林为主的东南亚国家具有何种影响；以及特朗普政府在政治关系和贸易领域呈现的反多边主义表现，对于东盟及其10个成员国意味着什么。

这个关键时期呈现出3个早期动态。首先，由于特朗普偏好交易，交易主义可能在特朗普任内决定美国与东盟工作关系的性质。决定交易的因素不是特朗普的美国能给东南亚什么，而是东南亚区域将如何有益于美国。如果无法就保护或者推动美国的国家利益敲定交易，特朗普不太可能认真对待东南亚。

其次，基于3个理由，奥巴马的偏向亚太多少已经夭折。首先，偏重亚太是一个奥巴马的遗产议题，而特朗普执政以来就暗示其倾向放弃这项遗产。其次，特朗普推动美国脱离泛太平洋伙伴关系谈判重创奥巴马的战略，因为这也是奥巴马亚太再平衡的中心。同时，特朗普忙于应对伊斯兰国决定其总统任内的焦点，至少就近期而言是中东，并将牺牲包括亚洲在内的其他地区，更不用说东南亚。

同时，特朗普的执政团队尚无明确的亚洲政策，这将给美国的亚洲盟友，包括东南亚盟友造成地缘政治和地缘经济的不确定感。此外，缺乏政策协调性也令东南亚国家面对美中关系未来走势感到困惑。这将给维护东南亚区域安全的区域平衡造成模糊与焦虑感。

总之，本次圆桌对话的作者启动的辩论涉及特朗普现象对东南亚的意义，特别是指导性问题：东南亚对美国的需要是否超过特朗普的美国对东南亚的需要？双方之间是否存在互利性交易关系？圆桌对话谦卑地期待通过这里聚集的区域专家就特朗普任期与东南亚的关系提出医学诊断式预测，为其他研究奠定基础。

特朗普时代的美国与东南亚安全关系

凯撒琳·达尔皮诺*

*凯撒琳·达尔皮诺是新泽西薛顿贺尔大学（Seton Hall University）外交实践副教授。

2016年美国总统竞选并未提到东南亚，也未成为特朗普政府当选初期的外交政策焦点。除防止恐怖组织袭击美国在这一区域的利益，东南亚不太可能成为本届政府的优先事务，或取得类似奥巴马政府时代的关注。某种仁慈的忽略也许有助于美国-东南亚关系发展，只要有关事务继续由资深官员根据某种程度的自主判断处理。但此时还不适合做出这种判断。

一种更加军事化的政府路线

特朗普总统已经通过两种方式表示其强调军事事务的态度，及其对美国军事能力的信心。首先他任命两位将领接手最高国家安全事务职务，一人现役，一人退役。其中现役陆军中将H. R. 麦克马斯特（H. R. McMaster）出任国家安全顾问；退役将领詹姆斯·马蒂斯（James Matthis）担任国防部长，退休将领约翰·F·凯利（John F. Kelly）出任国土安全部长。

同样值得关注的是，政府提交国会的2018财政年度预算寻求军事开支增加10%，相当于540亿美元。这也影响了如国务院和美国国际开发署一类的非军事机构拨款。情况显示，国会不太可能完全接受这种损害两个外交机构的提案，但特朗普通过初始预算已经就其世界观和优先事项传达出明确的信息。

美国军方总体反对削减对国务院的预算，理由是与其他国家的防务合作以及美国海外利益的总体保护，需要强大的外交工作。减少外交事务机构的经费对美国与东南亚关系损害尤剧。东南亚的危机水平总体低于冷战时代。东南亚年青一代人对美国的观感主要取决于美国支持东南亚经济目标的能力，而非保卫该区域的意愿。

如果美国政府致力于强化双边贸易协议，有望缓解强调军事关系造成的某些损害。但是，历史上这类协议的谈判总是刺激东南亚民族主义情绪。比如已经失败的2000年中期的美-泰自由贸易协议，需要外交努力弥补。

对盟友再保证

对于美国的其他军事盟国，特朗普政府不会放过审查美泰和美菲安全同盟的机遇，但两国均无意面对不合适的否定性关注。美泰同盟中不存在严重的负担分享问题。两国同盟关系聚焦“金色眼镜蛇”和小规模联合演习。美国通过泰国获得再加油和设备维修通道，以及飞行通过权。由于泰国并无主要安全威胁，可以说同盟关系目前给美国的利益大于对泰国的好处。强调军事可以适度改善2014年泰国政变以来受损的同盟关系。2017年，有迹象表明双方关系改善。美国太平洋司令部司令哈里·B·哈里斯海军上将启动金色眼镜蛇开幕式，也使其成为2014年泰国政变以来首位到访的美国高级将领。

在特朗普时代管控美菲同盟关系难度更大，罗德里格·杜特尔特总统和特朗普总统一样善变。两人都希望发表爆炸性的畸形公开声明，因此在两位总统任内，美菲安全关系的明朗化需要等待。但是，同盟日常关系基本不变。尽管杜特尔特不时威胁结束联合演习和其他同盟层面的活动，但2017年的联合活动日程表并无变化。

两个议题可能在特朗普/杜特尔特时代影响美菲同盟关系。一旦特朗普政府选择施压，负担分享问题可能凸显。无迹象显示马尼拉期待防务全面自主。杜特尔特的抱怨是一回事，菲律宾武装力量继续依靠美国，而且在较弱程度上依靠日本获得训练和装备。尽管近年来马尼拉期待防务采购多样化，但如果五角大楼（以及根据推测的太平洋指挥部）在特朗普时代经费充足，与马尼拉的负担分享问题不太可能恶化。总之，特朗普在这个议题上的敌意主要指向北约而非美国的亚洲盟友。

更大的问题在于菲律宾与美国的持续进展关系，问题涉及后者是否应当在马尼拉与北京就南沙群岛发生对抗时协防菲律宾，尽管目前杜特尔特已经和北京就黄岩岛达成“君子协议。”如果期待特朗普时代的华盛顿改变在这个问题上的模糊立场，马尼拉可能得失望。

处于中心的中国问题

特朗普时代，美国与东南亚的安全议题的中心处于区域之外。这就是美中关系的趋势与管控。最好的情况是，美中关系的一次突然变化将葬送许多东南亚领导人尝试在华盛顿和北京之间保持的平衡。最糟糕的情况是可能把东南亚拖入一次美中冲突。

无论特朗普时代的中美之间出现何种动态，东南亚各国政府都预测本届政府能够明显有别于奥巴马时代。他们看到特朗普最初意图把美中关系的所有层面都摆到桌上谈判，尤为瞩目的是一个中国政策，这种立场即便不算莽撞，但也令人担忧。此外，美中关系某个领域的紧张局势（比如严重的贸易摩擦）可能外溢，影响安全领域。奥巴马倾向隔舱化美中关系，以便确保稳定，而特朗普看似更喜欢交易路线，往往毫不犹豫地以一个议题作为另一个议题的抵押。特朗普的风格更接近北京对美中关系的立场。但局势尚无法显示北京将如何应对华盛顿的风格变化。但是新路线的某些层面有利于东南亚。对比在海洋领域坚守国际法的奥巴马（尽管美国没能批准海洋法公约），特朗普对维持这种绝对义务的兴趣显得不大。这也部分缓解了东盟国家支持海洋仲裁庭裁决的压力。尽管裁决是菲律宾的一次全面司法胜利，但杜特尔特至少在目前似乎准备忽略裁决。

对抗圣战主义

在竞选期间和当选后，特朗普都对叙利亚和伊拉克伊斯兰国持强硬立场，表示只能通过军事手段根除。国防部长马蒂斯已经根据指示，就美国遏制伊斯兰国的战略撰写报告。尽管报告尚未完成，但政府官员已经提到多项政策变化，包括可能向叙利亚派遣美国地面部队。这项“踏足”路线可能更接近小布什在2001年后9·11时代初期的政策，而有别于奥巴马的政策。

任何这样的路线都将需要修正再用于东南亚，在这里投入美国部队打击伊斯兰国的做法，无论在美国或者东南亚各国政府都无法获得欢迎。但是，在其他地区的军事化路线，就目前而言就是中东，都将危及东南亚的安全。击败伊斯兰国无疑将打击后者对东南亚的吸引力，但反恐政策的效果并不单纯。美国作战部队进驻叙利亚反而可能成为伊斯兰国动员更多东南亚伊斯兰国成员前往叙利亚的借口。一次在叙利亚的胜利可能把更多东南亚极端分子推向极端组织，也可能导致更多东南亚战士前往叙利亚和伊拉克，并导致更多人回国后就地采取行动。如果特朗普政府的其他政策继续矮化和妖魔化穆斯林，即便最后成功打击伊斯兰国，也不太可能改变美国在东南亚穆斯林群体中的形象。除了特朗普及其核心决策圈的言辞，2017年1月27日签署的移民行政令已经导致全球关注美国的移民政策变化。随后的行政命令有望缓和前述政策，但特朗普的反移民立场似乎并未软化。

表面上，东南亚并未受到旅行禁令最严厉层面的影响。该区域没有国家进入公民被暂时限制进入美国的（主体人口为穆斯林）国家清单。但是，穆斯林学生及其他护照持有者在命令出台后的待遇破坏了美国在穆斯林人口较多的东南亚各国，也就是印度尼西亚、马来西亚甚至文莱的形象。

行政令同时暂时限制所有难民入境美国，除了缅甸，这种情况对东南亚影响不大。近年来，年均约4000人的缅甸难民已经成为入境美国的第四大难民群体。其传统上来自东部各邦，当地民族地方武装组织主要是来自克伦邦的基督徒。但近年来获准入境美国的罗兴亚人（穆斯林）数量上升。暂时阻止难民入美，也可能强化缅甸军方对东部边境民族地方武装的打击，以及对若开邦罗兴亚人的镇压。此外，特朗普行政令对基督教难民待遇高于穆斯林难民的做法，也将对美国要求改善缅甸穆斯林待遇的要求产生负面影响。

结论：何种声音将被聆听？

构建美国与东南亚安全关系（实际上也包括其他区域）的最终挑战在于特朗普政府本身。目前，本届美国政府“多头而无颈”，内阁已经就位但副部长不足，负责具体政策制定的官员缺口更严重。第二大问题在于政府方面传出各种混乱信息，来自特朗普及其政治顾问的信息尤其混乱，包括斯蒂夫·班农和高级国家安全官员，尤其是国防部长马蒂斯的意见分歧。

这批次级国家安全官员集团试图软化白宫在多个议题上的立场，甚至与之矛盾。随着时间流逝，这些次级集团将就美国外交政策和国家安全议题再做出保证，甚至延续上届政府的政策。但问题在于，国家安全官员意见对政府的影响力以及官员自身的任期无法确定。政府内部的公开表态存在分歧，也导致外界对美国国际安全政策的方向和信用充满困惑。在这项问题解决之前，美国与东南亚的关系将继续悬而未决。

东南亚和特朗普政府：暗礁与困境之间

提蒂南·蓬素提叻*

*提蒂南·蓬素提叻在曼谷朱拉隆功大学政治学教研组，从事国际关系教学并担任安全与国际研究所主任。

特朗普上任以来，最初的孤立主义倾向逐步转化成一种下意识的国际主义。从“美国优先”的地缘战略颂歌逐步让位于“使美国再度伟大”的口径。这可能是近年来争议最多的总统过渡期，特朗普激化了21世纪以来开始的地缘政治权力结构调整。其对俄国总统瓦尔德迈尔·普京的友好措辞导致众多与克林姆林宫往来的欧盟国家发出各类挑战，同时对重塑中东宏观局面产生冲击效果；同时，特朗普对中国的强硬措辞加剧从朝鲜半岛、台湾海峡到南中国海的亚洲紧张局势。随着中国反推并持续测试特朗普时代的美国反应，东北亚和东南亚各国需要美国的盟友，特别是日本和澳大利亚更加主动。缺乏美国可靠、显著的兵力存在以及动武意愿以后，除非美国的中等强国盟友强化其平衡工作，否则东盟国家由于缺乏杠杆，除了屈服于中国，努力获得最好的交易结果，别无选择。

在过去10年日益加剧的地缘政治博弈中，面对美国摇摆的安全承诺，中国持续试探的意愿显而易见。随着东盟进入成立的第50周年，该组织也发现自身的大陆和海洋成员国板块存在分歧。前者倾向中国，后者与中国存在分歧。菲律宾在2013年1月的海牙仲裁庭南海仲裁案中的孤立状态凸显了这种二元结构。这个地标性的国际裁决否定了北京的“历史性权利资格（title）”，并批评中国对南沙诸岛的环境破坏，但中国不承认该裁决。奥巴马政府也仅就必须遵守国际法发表敷衍声明，美国政府也未批准联合国海洋法公约。

也许在洞察奥巴马“再平衡”措辞的肤浅本质后，中国决定坚持对南海的跬步推进策略。同时，新当选的菲律宾总统罗德里格·杜特尔特也改变本国的地缘政治规则，公开讨好北京。实际上，杜特尔特的举措符合东盟倾向中国的总体趋势。泰国，一个和菲律宾一样的美国条约盟国，在2014年5月军事政变以后向北京寻求帮助。这次政变也是泰国不到10年里的第二次政变。同时，东盟最小的3个成员国柬埔寨、老挝和文莱也以各种方式偏向中国的南海立场。在杜特尔特讨好中国，获得240亿美元投资；以及坚持黄岩岛附近的菲律宾移民禁渔令以后，马来西亚总理纳吉布·拉扎克也基于类似的基础设施和投资请求向北京示好。杜特尔特和纳吉布对北京示好也反映出印尼和越南等其他国家的举措。

换言之，中国对东盟国家各个击破。没有一个东盟国家能够独立对抗中国。判断杜特尔特的押宝以及东南亚各国让步是否合理的唯一途径只有北京是否对等接受一个全面可信的“南海行动准则”。但南海行动准则制定进程缓慢。菲律宾作为2017年东盟峰会的主席国，将聚焦推动南海行动准则制定进程，尽管此时情况不会有太大改变。

特朗普政府可以推动更多改变。其对亚洲政策的早期表态与奥巴马差异明显。其内阁任命军方背景成员以及文官中的鹰派；同时强硬表态提高对中国的贸易和投资门槛可以提供替代奥巴马高调的预备政策。但是，无论特朗普是否像奥巴马一样虎头蛇尾，除了语言是否有实际行动，东南亚都可能成为华盛顿与北京的地缘政治竞技场。中国对美国任何介入的进攻性抵制都是一种必胜的赌博。如果特朗普政府能够超出例行公事的航行自由，以行动兑现承诺，包括恢复在奥巴马政府时代与人权和民主议程挂钩的同盟关系，这也将恢复对北京的关注。如果博弈的成本高昂，中国可能在南海和太平洋边缘的其他地区让步。产生这样的成本需要美国增加军事建设并加强区域部署。但是华盛顿的承受力和政策支持力度可疑。由于美国社会围绕特朗普存在深度的两极化，美国国内难以就应对中国的东南亚外交政策达成一致。

对东盟而言，日本和澳大利亚有望在美国投入不足的领域填补空白。这类补充性作用包括与立场相同的东盟国家举行联合军事演习、军事人员交流以及信息分享。此外，这类关系还应当在能力建设和民间交流方面提供“软实力”接触。日本和澳大利亚已经开展大量工作，他们只需要增加力度。美国可以在支持盟友方面，扮演领导者的角色，但无需出头。特朗普政府利益高于价值观的举措可能带来美泰和美菲关系改善。日本必须在中国主导的东南亚大陆部分，增加地缘经济投入。鉴于奥巴马政府低效的“下湄公河倡议”，日本尤其应当在湄公河上下游区域增加开发项目和此区域合作项目，从而增加中国在南海水域的地缘政治目标成本。

但是，如果特朗普政府反复无常，无法建立一致的美国对东南亚政治导向，东盟就必须做好准备，面对美国发挥的作用减少的事实，并于中等强国盟友或者其他伙伴合作。这意味着引入印度，并且利用印度-日本轴心平衡中国。东南亚地缘政治竞争的一大基本部分涉及价值观和利益，涉及民主价值观和方式，比如印度和日本的模式是否优于中国自上而下的威权主义倾向。如果美国的民主价值和机制被特朗普的威权主义冲动葬送或者侵蚀，那么，亚洲民主政体最好站起来，在美国之外，最大的印度和最富有的日本领导下，为争取东南亚社会的人心而战。对于美国，关键在于与其中等强国盟友及伙伴国合作，维持东南亚的和平与稳定，这里没有一个国家希望中国完全主导局势。如果美国基于各种理由，比如财政约束、其他区域事务以及国内意见分化，无力采取这种行动，那么日本和澳大利亚作为亚太的中等民主强国，以及作为民主化和自由价值观扩散伙伴国的印度，应当带领亚洲前进。就这些国家而言，对民主有利的因素，也符合其国家利益。近一个世纪以来，美国首次有可能无法领导亚洲未来的经济发展、地缘政治稳定和自由民主化。鉴于特朗普执政初期的措辞与领导风格，亚洲必须逐渐走向独立。

总体而言，没有一个东盟国家期待背离美国政府，只要后者拥有一个能够实施的区域平衡策略。因为如果有机会选择，没有一个东盟国家乐见中国覆盖其周边。所有的东盟国家都倾向增强与日本的接触，相对后者与其他主要强国，后者在东南亚的投资在过去数十年中最多。东南亚已经处于中国的强大影响力中，但只要情况有变，区域各国能够也希望回复自己的立足点。带着摇滚气质的奥巴马总统在其定期列席东盟主导的会议时，个人极受欢迎。但是，其试图开启美国全球角色新篇章的再平衡战略准备不足。结果只是令人扼腕的失望，因为前总统与东南亚接触过于密切。

讽刺的是，如果特朗普总统对东南亚国家的态度更为超脱，可能带来一个对东盟周边区域平衡更有效的政策平台。无疑，特朗普总统的人格与治理风格充满歧义和极端，特别是在美国内政层面。但目前为止，其外交和安全政策内阁成员，比如国务卿兼前能源巨头艾克森·美孚首席执行官蒂勒森（Rex Tillerson）、国防部长兼战功赫赫的海军陆战队退役将领詹姆斯·马蒂斯，均获得国内外的广泛认可。一旦正式任命其亚洲政策团队，特朗普总统的政策将日益清晰。因此，其个人选择将获得尊重，其外交决策有待观察。即便其个人领导风格问题明显且分裂。

在美国的社会与政界，特朗普的平民主义和个人特点遭到众多嘲弄。但是，尽管其没能在选举中赢得对希拉里·克林顿的民众票，但却赢得了50个州中的30个。其所代表的现象并不新奇。在中央政府和官僚阶层远离多数选民时，美国的反既得利益集团领导人思潮定期出现。近两个世纪以前，安德鲁·杰克逊总统一类的美国领导人就曾对白宫举起平民主义旗帜，当时，他被既得利益集团鄙视，类似特朗姆目前面对的情况。最近几十年里，特朗普背后的草根运动，还曾经通过总统竞选人帕特·布坎南（Pat Buchanan）以及更晚些的茶党运动示威。该潮流曾经处于美国政治的边缘，但现在已经走到前台，甚至中心。最新的这一轮平民主义仅仅用了几十年时间就实现了控制华盛顿政权的目标。

尽管美国国内对特朗普存在影响，但新美国总统只是一种宏观力量和隐患的催化剂。全球自由秩序正在被侵蚀并放任自流。反对既得利益和平民主义崛起并非美国独有。经济发展和全球化并未在各国带来平等，不公已经遍及多数国家，即使不是全部。发展与全球化的最大既得利益者可能只是无意与他人分享的巨富与权贵。这成为特朗普式平民主义和威权主义的魅力所在。当然，美国所发生的一切对世界其他地区存在深远影响。东南亚必须对特朗普保持中立，并观察其政府的举措。已经肯定的是，除非特朗普领导的美国外交政策既得利益集团能够提出某种再平衡举措，以行动支持其言论，中国已经主导，并愿意继续主导东南亚。没有国家试图推动两个超级大国直接对抗。总体而言，东南亚国家既无意完全偏向美中任何一方，也不希望美中过于亲密，以牺牲本地国家为代价重构区域秩序。对东南亚各国而言，再平衡必须是美国不仅在口头，也在行动层面，在日本和澳大利亚的密切协助下，以一种允许东南亚各国以及东盟政体获得更大的自主权的方式，回归本地。

“见微知著”：特朗普政府与东南亚

撒图·利马耶

动荡不安的特朗普政府已经执政1个月，尽管信息混乱，但推特洪流配合随机言论，加上少数高层官员的访问提供了关于美国-东南亚关系的线索。不过政府尚未任命任何直接涉及美国-东南亚关系的重要官员。东南亚位列美国全球前五大贸易伙伴，也是亚洲最重要的外国直接投资目标区域，两个美国条约盟友兼数量逐步增加的政治-安全伙伴国所在地，也是其他多个主要强国开展地缘政治、地缘经济和秩序竞争的地点。

面对这种待定环境，通过特朗普政府的6个独特要素和奥巴马政府的6条“关键行动路线”考察美国-东南亚关系的前景，也许有所助益。其中，奥巴马的6条路线也被认为是1945年以来美国最全面、协调、积极的东南亚政策。令人惊讶的是，通过这两块棱镜观察的结果显示持续性将多于改变。

特朗普政府的首要特点在于其与共和党及民主党的国会外交/国防政策领导层持续分化。甚至在派系化的总统竞选阶段，一个由国会两党共同组成的代表团就参加了2016年6月的香格里拉会晤。而当时的总统候选人特朗普正在提出放弃盟友以及要求盟友分摊更多；他还提出推动核扩散的设想，并考虑与朝鲜领导人金正恩对话。目前一个支持美国-澳大利亚同盟的两党联合国会决议，在特朗普与澳大利亚总理马尔科姆·特恩布尔的电话交谈失败以后出台。东南亚在新政府日程上的次要地位，以及国会主流成员就同盟、伙伴关系到人权和安全协助在内的多项议题达成的共识，两点结合，暗示某种程度的持续而非中断。同样，新政府的第二个特点，白宫与其涉及国防部长和国务卿的任命空白暗示，与国会关系密切的官僚机构可能延续而非中断现行政策。可能的改变，比如在南海执行更明确、积极的航行自由行动更接近“适当”执行而非中断过去的政策。更常态化的、明确的航行自由行动获得美国政策团体的广泛支持，但不太可能获得东南亚各国的一致支持，更不用说中国。

第三个特殊因素在于特朗普总统聚焦“交易主义”或者“达成交易”，同时减少对“自由秩序”路线外交关系，包括规则、准则、价值观和机制的承诺。这一切将如何作用于东南亚尚待观察。一方面很难理解与东南亚或者其组成国家的重大“交易”会是什么？另一方面，东南亚的威权主义政府未必反对华盛顿减少关于严格遵守“自由”规则、准则、价值观和机制的呼吁。

第四个特别因素在于，特朗普总统减少关于美国领导力的承诺，这也是其“美国优先”路线宣言的次要层面。一个大规模的军事建设计划成为美国积极的国际领导力的替代品。这可能成为东南亚关注的主要层面，当地需要一个积极参与的美国，不仅为了特定的安全、外交利益或者经济援助，也是为了保持一种平衡性的战略自治。仅仅表现为军事建设的美国“领导力”有助于弥补美国在其他领域的撤退，但还不够。第五个因素，也就是特朗普政府倾向与俄罗斯增进联系，不太可能对美国-东南亚关系产生正面影响，因为对于东南亚而言，莫斯科目前只是个有助于避免过度依靠中国的边缘因素。

最后，特朗普独特的个人化和以家族为基础的治理和领导风格，可能在东南亚领导人中获得共鸣和接受。

特朗普政府将如何在其前任制定的“6条行动路线”中运作？首要工作在于通过“围绕核心目标的政治共识”强化双边同盟关系，但同时具备灵活适应挑战与教育的能力，并且确保能够遏制政治国家和非国家主体挑衅的行动能力。特朗普政府继承了与菲律宾和泰国趋于紧张的同盟关系。曼谷经历了一次重大的国内动荡，而反复无常的杜特尔特总统正在领导马尼拉。此外，两个盟友都对中国的友好姿态表示接受。目前采取的行动有悖于美国的价值观和涉及民主及人权的政策。此外，两国并未采取行动改善解决南海争议的准则、规则和机制路线。尽管特朗普政府也许无意致力于恢复上述同盟关系的活力，但是国会、国防部、国务院和相关官僚机构，以及武装力量将倾向维持同盟关系稳定。具体表现如派遣美国太平洋舰队司令哈里·哈里斯列席2017年2月在泰国举行的金色眼镜蛇演习。哈里斯也成为泰国2014年政变以来，到访泰国的最高级美国官员。此外，尽管杜特尔特总统一再宣称与美国“离婚”，但目前为止，双方实质关系基本完整。实际上，特朗普政府忽略人权、民主的倾向反而扩大而非缩小美泰、美菲合作的空间，尽管国外可能保持警觉，并染指美国的援助及其他限制性立法工作。巩固美国的东南亚盟友需要类似奥巴马政府的努力和持续工作，这是新政府可能延续的局面。

奥巴马政府的第二目标旨在“深化美国与新兴强国的工作关系”，也就是“强化”中国、印度与美国之间的“协同性”。特朗普政府不太可能向前任政府一样强调这项工作的优先性。同样，“邀请新型伙伴加入美国塑造和参与法治化区域和全球秩序的工作”也不太可能成为特朗普政府的优先政策。不过，与伙伴在贸易、投资、海洋安全、非传统安全和适当的双边议题进行合作可能是特朗普政府所关注的。实际上，鉴于东南亚国家对反恐的承诺，特朗普政府对反恐问题的专注有助于双方增进而非减少合作。同时，美国缺乏，或者不太过问规范导向性全球和区域秩序，可能减少与东南亚国家双边关系中在某些特定领域，特别是人权和政府治理方面的摩擦。总之，东南亚国家间关系和力量平衡的兴衰，以及东南亚总体与外部强国之间的关系，构成新区域环境的组成部分。多个主要大国将同时而非先后处理这些问题。在这种环境下，美国带来的伙伴关系也许并不特殊，但未必无效。实际上，情况可能表明，东南亚国家存在自身内部的局限（比如越南的3个“不”，以及印尼的“动态平衡”），从而决定它们与美国的关系能走多远。只有严重的震动才能导致新兴的美国-东南亚伙伴关系倒退。比如，全面恢复美缅外交关系以及取消经济制裁对缅甸转型的影响。目前美国国内高度关注罗兴亚人待遇及其他人权挑战，不太可能导致两国逐步走向伙伴关系的趋势逆转，除非缅甸的人权和政治出现重大退步。

奥巴马政府做出重大贡献的第三条行动路线是建立东盟主导的区域多边论坛。在该领域，如果特朗普政府对联合国、欧盟，甚至多边军事和贸易倡议的态度具有某种启示性，他们可能对东盟同样态度迟疑。如果特朗普分给东盟的时间，包括参加年度东亚峰会的时间不多，将不足为奇。这种情况只是有点不幸，但不是对东盟功能前所未有的怀疑。此外，美国无需比区域国家本身对多边组织作出更多的承诺。而后者也只是对多边机制作出温和承诺。在这里，外交和安全政策的主要国会领导人、国务院和国防部的官僚机构，可能还有太平洋指挥部，将继续强调这类组织，对于实现美国势力存在、与区域伙伴国互动，以及只求美国在单纯的双边渠道以外寻求区域利益的制度化作用。

至于行动路线 4——“打造基础广泛的军事存在”，多数基础将取决于上述的同盟关系与伙伴关系发展。最后，上面已经提到的，致力于“推动民主与人权的”行动路线，不太可能成为特朗普政府的最高优先事项，但将成为美国国会、公众和法律对于美国-东南亚接触工作的要求。

行动路线 5，即“投资与贸易”，在特朗普退出泛太平洋伙伴关系以后面临崩溃。尽管特朗普总统在就职时正式宣布退出，但泛太平洋伙伴关系条约在2016年中就因为特朗普和民主党主要候选人的拒绝而走向终结，期间也没能得到即将离任的奥巴马政府的任何关照。东南亚国家与其说是泛太平洋伙伴关系的目标，不如说是附带受害者。与中国和日本不同，东南亚国家并未受到操纵货币、不公正贸易实践、贸易逆差，或者更具体的操作问题，比如依靠国有企业、民族歧视性政策或者缺乏劳工及政治自由一类的指责。越南从泛太平洋伙伴关系成员国地位的获益最大，对特朗普退出贸易协议的决定也最失望。新加坡和文莱感到不快，但不受实质性损害。泛太平洋伙伴关系没能消除马来西亚采取结构改革的压力，这种改革将对马来西亚的多数人口产生重要的影响。印尼、菲律宾和泰国表态不一，但对泛太平洋伙伴关系明显态度冷淡，并且显然都对无需承担成员国必须履行的义务集体感到释然。但这3国也担心一旦重新启动这项安排时，可能落后于邻国。部分国家对于泛太平洋伙伴关系将到导致区域“分化”的顾虑可能解除。尽管这也可能意味着有人认为，泛太平洋伙伴关系缺位将导致东盟强化。

比起特朗普政府拒绝泛太平洋伙伴关系造成的纯商业影响，更多人对东南亚的忧虑指向美国对该地区的非军事性承诺、保护主义抬头，以及“区域全面经济伙伴关系”将成为唯一的贸易安排选项这种不受欢迎的前景。东南亚尤其担心缺乏选项导致丧失机动空间和战略独立，这对安全的严重性一点不亚于对经济。仅根据围绕泛太平洋伙伴关系的决定，就认定东南亚作为美国第四大贸易伙伴的地位将会严重衰弱，言之尚早。这种地位建基于东南亚是美国最重要的境外直接投资目标，以及通过学生交流、旅游等其他互动形成的重要经济伙伴。此外，在泛太平洋伙伴关系或者区域全面经济伙伴关系发展停滞的情况下，可能还会出现双边贸易安排复兴。尽管东南亚区域的双边贸易安排谈判史（比如，与泰国和马来西亚的谈判）并不令人感到鼓舞。但是，如果双边贸易谈判在未来几年里被视为确保进入首要的美国市场的唯一通道，就必须克服过往的历史。正如日本首相安倍晋三近期访问华盛顿所示，各国迅速适应。在美国-东南亚的关系史上还有更多克服困难的证据。

如上所述，没有太多事实证明特朗普政府的东南亚政策。然而，通过特朗普政府初期的部分特征，以及过去10年的美国政策，能够暗示，双方存在形成建设性关系的充裕空间。这也需要有关各方的适应与创新能力。在约束与机遇并存的条件下，特朗普时代，美国-东南亚关系最大的惊喜也许来自东南亚各国的首都，而非华盛顿。

特朗普的教育与东南亚

邝云峰

特朗普总统是否具有可塑性？在涉及其政府的内政与外交政策时，许多问题的答案取决于这个问题。在特朗普政府的早期阶段，人们只能根据有限信息进行猜测，也是本文的核心精神。笔者将押宝特朗普在安全议题领域比在经济领域更具可塑性。如果确实如此，我们有望在本届政府的东亚和东南亚政策中看到更多持续性而非改变。但在另一方面，在对东南亚的经济政策方面，存在令人有担忧的变化而非持续。通过指出美国与东亚/东南亚争议性的经济关系可能影响安全领域，笔者认为该地区局势相对于奥巴马时代，将更加紧张且易于陷入军事危机。

就可塑性，本文的观点是，特朗普愿意听取不同观点，吸收信息和改变心态。由于特朗普的安全观点并不成熟，甚至有点天真，笔者估计他将对其所尊敬人物的意见更加开放。因此也更有可能改变心态。这里的关键事例来自他对水刑的态度。在谴责伊拉克和叙利亚伊斯兰国力量时，还是总统候选人的特朗普青睐回归水刑讯问恐怖分子的做法。后来在一次与退休将领詹姆斯·马蒂斯的会晤后，在马蒂斯的俏皮话影响下，特朗普改变看法，表示，“我从不认为它有效……比起刑讯，给我一包烟和几杯啤酒，我能干得更好。”如果现在确认担任本届政府国防部长的马蒂斯能在从北越到中国在南海崛起一类的其他重要安全议题上说服其老板，那么，人们有望期待美国政策的延续而非改变。

但是特朗普的经济观点属于非主流，“更”成型且坚定。也许作为成功的商人，其坚信自己了解经济。他抱怨美国工业的空心化，谴责《北美自由贸易协议》和《泛太平洋伙伴关系》一类的贸易文件，以及中国和墨西哥一类的国家要对这种现象负责。发誓对中国执行惩罚性关税，甚至威胁意图向低成本区域转移制造业的美国企业。特朗普关于谁颠覆美国经济伟大地位的理论难以挑战。其主要的经济事务政务官——美国贸易代表罗伯特·莱特西泽、商务代表威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）、皮特·纳瓦罗（国家贸易委员会）以及斯蒂芬·班农（战略），似乎都在强化他的信念。面对这种强大的方阵，其团队中更接近主流观点的官员，财政部长斯蒂芬·努钦、国家经济委员会主任加里·科恩以及驻华大使特里·布兰斯塔德将更难以推销个人观点。因此在经济领域，特朗普似乎不具可塑性，这对东南亚并非佳兆。

特朗普政府时代，美国亚洲同盟和战略伙伴关系的命运构成东亚和东南亚安全议题的中心。特朗普明确威胁取消美国与日本和韩国的同盟关系，除非两国补偿美国的保护费。此举引发东亚和东南亚的普遍恐慌。如果日本和韩国在美国核保护伞缺位的情况下自行取得核武器，可能就满足了实诚的特朗普的愿望。美国与泰国和菲律宾的盟友关系并非选战中的突出议题，原因也许在于进驻两国的美军数量不大。不过，特朗普式的逻辑将暗示，美国同样期待两国为美国的保护付费。其他接待美国军舰的国家，比如新加坡、马来西亚和印尼情况类似。特朗普逻辑的关键潜台词当然就是，美国通过在东亚和东南亚部署军队、基地和设点，以美国自行承担的巨大代价给亚洲提供宏观战略优惠。

特朗普的国家安全团队成员，包括詹姆斯·马蒂斯、赫伯特·国际安全顾问雷蒙德·麦克马斯特、国土安全部长约翰·克里以及国务亲雷克斯·蒂勒森都可能向特朗普委婉揭示上述假设的错误。前3个人属于退休高级将领。如果他们也遵循特朗普的路子看待东亚盟友，将令人震惊。对美国军事高层而言，美国的亚洲以及其他区域的盟友是保卫美国安全的首要因素。驻军日本和韩国，在日本部署第7舰队以及在东南亚保留航母和其他战舰的访问型海军基地，构成建立和维护美国东亚军事优势的核心。这种军事优势构成美国寻求阻止亚洲出现敌对霸权的安全战略的组成部分。

在其国际安全团队评估美国军事盟友战略用途时，特朗普倾向重新考虑其选战期间的立场并改变看法。面对将领顾问们对特朗普陌生议题的一致表态，特朗普可能坚持“异议”，但允许将领像马蒂斯的水刑问题表态一样，推翻自己的看法。特朗普可能也已经被告知，日本已经承担驻日美军基地75%的成本，而韩国的成本负担达到40%上。为了避免完全违背竞选诺言，特朗普可能要求韩国和日本象征性地增加负担比率，但实际数量不太可能威胁同盟关系。此外，如果特朗普聚焦对朝鲜和中国施压，就会发现日本和新加坡的美国海军基地不可或缺。因此，国防部长马蒂斯上任后的首次出访目的地就是日本和韩国不足为奇。访问期间，他还保证韩日两国在美国战略利益中的中心地位。马蒂斯告诉日本首相安倍晋三，“我们 100%坚定地与你及日本人民并肩站在一块。”该表态也暗示美国政府回归美国亚洲军事战略的传统观点。在2月的慕尼黑安全会议上，马蒂斯也重申了美国与新加坡的战略关系，并向新加坡国防部长黄永宏保证，美国了解新加坡对于区域安全的贡献。因此，我们期待美国在亚洲的军事同盟和伙伴关系领域更多地延续既往政策。

1月25日，特朗普宣布其极端的审核政策，以阻止潜在的恐怖分子入境，并点名拒绝向7个中东国家的公民发放签证，同时拒绝来自前述国家的难民入境美国。有趣的是，沙特、埃及、阿拉伯联合酋长国一类的国家，也就是曾经参与“9·11”行动的几个国家，反而不在这个名单上。此外，名单上也不包括东南亚的两个穆斯林国家印度尼西亚和马来西亚。因此这项政策的安全内涵对于东南亚看似有限。这表明，穆斯林主导国家的共性似乎都在于他们对美国的战略价值。至于政策对其穆斯林同胞的影响，以及美国的自由主义者对于政策“反美国传统”性的抗议，这些被豁免国家的穆斯林也相对沉默。穆斯林裔美国人大量参与抵制政策的活动，特别是2017年1月21日举行的“女性进军华盛顿”。认定特朗普背叛共和党价值观的保守主义者也抵制特朗普的限穆令，对特朗普的政策和言论也总体持抵制态度。

在经济前线，情况不太一样。特朗普的经济观点可能就是其安全观念的一面，但基础更深也更坚定。他指出全球化和贸易协议如何导致其他国家凌驾美国，放任中国和德国累积大量贸易营运，掏空美国制造业。这种高调、自负且坚定地态度表明很难说服特朗普。特朗普的论据部分成立。全球化的确像对其他国家的影响一样，波及美国劳工阶层。美国的公司向成本洼地转移产能，导致美国工业衰退区的工作减少。但他拒绝考虑的是有利的一面。美国人享受更便宜的消费品，高收入的工作……以及技术对生产效率的改进以及减少劳动力冗余。

特朗普上任后的第一个举措是退出泛太平洋伙伴关系，此举也表明其认定协议不利于美国的强烈信念。未与美国达成双边贸易协议的日本、越南和马来西亚将获益于泛太平洋伙伴关系，而与美国存在双边贸易协议的国家，如新加坡、澳大利亚和新西兰获益不大，但后3国的计划战略色彩更浓，旨在把美国拉入东亚经济网络，推动美国继续在打造经济游戏规则的工作中发挥领导作用。特朗普总统如果不是对这种领导地位意兴阑珊，就是觉得成本太高。伴随其结束美国加入泛太平洋伙伴关系谈判的行政命令下达，他为已经成为多数亚洲国家主要贸易伙伴的中国开了未来成为经济规则制定者的大门。

特朗普的经济官员任命同样有助于强化美国经济问题及改进方式的观念。罗伯特·莱特西泽、威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）和彼得·纳瓦罗（Peter Navarro）都对多边贸易协议持怀疑态度。他们和特朗普一样，都把中国视为祸首。由此产生的政策含义犹如特朗普所说，把中国（和其他国家）标注为货币操纵者，对中国出口美国的货物执行惩罚性关税。可以肯定，特朗普内阁的部分政务官还放话表示，这些威胁只是说服中国和德国改变贸易失衡的启动步骤。后者也许会采取一定措施满足特朗普，但可能不足以满足特朗普政府的胃口。此外，特朗普及其经济顾问只是部分考虑经济，因为人们也发现，这是一种“异化”中国的经济战略，一种对中国基于文化角度的妖魔化。现有的讨论表明了一种对中国发自内心的不信任。很难了解这种厌恶与不信任是否基于对中国经济政策、力量或文化的认识。

这种路线的危险在于，由此导致难以和中国达成交易。如果特朗普政府执行对中国出口的关税，可能导致北京的报复，启动一场贸易争。这种战争不仅将打击中美关系，还将对东南亚产生严重的经济冲击。中国将减少从东南亚进口，中国制造网络在东南亚境内的供应链将受损。来自中国的投资也将减少。换言之，如果中国的经济增长受到美中之间一场以牙还牙的关税战影响，东南亚不能独善其身，区域各国将遭遇国民生产总值增长放缓。

基于3个理由，美中贸易的负面螺旋式下降也可能产生影响安全领域的溢出效应。首先，特朗普的顾问，如彼得·纳瓦罗曾把中国的经济增长与中国对美国的威胁挂钩。在他眼中，美国为什么要通过一种中国从中累积巨额贸易盈余的单边贸易关系，协助中国增长，并推动中国成为有能力向美国发起经济、军事和政治挑战的主要超级强国？延缓中国的经济增长，也就意味着为美国争取和延长其支配亚洲的时间。这种思路迥异于克林顿、布什和奥巴马政府的观点。后3者认为中国的强劲发展有助于中国成为一个满足的强国和负责任的利益相关方，由此实现中国的合作和一个更稳定的世界。

其次，美中的紧张经济关系将加剧双方最近几年存在的战略猜忌。许多中国决策者相信，奥巴马政府的亚太再平衡是遏制中国的尝试。尽管这些中国决策者也乐于看到泛太平洋伙伴关系终结。因为根据奥巴马总统的观点，该条约体系的主要目标旨在阻挠中国利用国际经济游戏的规则。但在他们眼里，特朗普政府的惩罚性关税以及标注中国为汇率操纵者的做法是遏制中国经济增速的更恶劣举措。日益严重的民族主义，洗刷世纪耻辱的心态配合经济与军事实力，导致中国有可能在亚洲抗衡美国。在战略前沿，中国可以在美国主要的战略关注领域不予合作，比如朝鲜的导弹与核技术发展。同样引起美国关注的爆点还有台湾和南海。这都将成为美中惊蛰的标志，形成对区域稳定更严重的威胁。

最后，东南亚国家可能在美中之间做出战略选择。如果中国是它们的头号贸易伙伴，且它们期待继续从中国的经济慷慨中获益，他们将选边中国。多数反复表态无意在美中之间选边的东南亚国家极度担心战略选择错误。如果多数东盟成员国选择中国，少数倒向美国，局势将无可避免地摧毁东盟的团结。相对于各国选择政治庇护者的战略需求，对东盟区域外交具有核心作用的准则与原则地位将被削弱。简言之，东盟在推动区域和平与稳定中的机构作用将被严重削弱，可能将超过能够挽救的程度。

在特朗普时代打破东南亚秩序

庄嘉颖*

*庄嘉颖是新加坡国立大学政治学副教授。

带着重构美国与世界其他国家关系的主要政策目标，特朗普政府出现在一个东南亚国家致力于调整内政、区域内各国间关系以及与东盟关系的艰难时期。同时，它们还必须应对中国。后者的区域角色随着北京走向世界主要强国的进程进入新阶段，出现相应的变化。在这个新阶段，中国在自身利益与邻国存在分歧的情况下，更容易采取积极立场。面对上述变化，华盛顿似乎正在偏离其长期以来对亚洲贸易与投资自由的承诺，并在安全问题上采取日益强硬的立场。在特朗普政府领导下的美国，正在考虑改变与中国长期以来的经济和安全互动模式，其中包括采取与北京迥异，乃至相反的政策。

尽管仍处于特朗普政府执政初期，目前的发展表明，人们有理由担心出现不确定局面，甚至可能出现动荡。至少在短期内可能出现这类情况。东南亚的区域安全和经济框架，主要就是二战后美国和东盟支持的框架，对于这一时期的主要震荡和危机并无准备。东盟成员之间的裂痕与有限的机构能力限制了区域主体的集体反应能力，甚至可能压制各国单独做出反应。尽管东南亚各国彼此出现武装冲突的可能性不大，但是面对更大的不稳定与不确定性，有效的东盟区域合作，难以在缺乏美国支持的情况下，实现和维持。鉴于特朗普及其团队依然有足够的时间学习，新政府仍然有可能适应东南亚以及亚太局势。

美国的区域框架基础

东南亚的区域合作继续依赖美国支持，并由东盟及其关联机制的自由主义国际秩序支援。二战及冷战以来，东南亚各国经历了显著的经济增长。这一经济成就的基础在于一个联系来自北美、欧洲和日本的资本与泛亚洲资源及生产网络的纽带。还包括来自韩国和中国台湾地区的资本，为欧洲和美国的消费者带去制造业产品。实现这种安排的基础在于减少贸易与投资障碍。其理念基础在于，企业与富人不仅为自身获利，同时推动社会和政治稳定。过去70多年来，多数东南亚国家的繁荣，就源于成为美国支持的自由主义国际秩序节点。当然，这也带来了环境问题与分配不平等。

监督这一经济秩序的机构是美国支持的布雷顿森林体系机构，包括国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织，该体系负责维持实际经济体系的基本治理原则。鉴于美元主导世界多数商业活动，美国联邦储备局同时通过对美元汇率的影响力，对世界经济发挥关键影响力。尽管已经存在其他的替换性国际安排与机制，但布雷顿森林体系机构和美元仍将在相当长时期内无法被取代。区域性经济倡议，如“亚洲基础设施投资银行”、“区域全面经济伙伴关系”、东盟国家间及东盟与外部国家之间的自由贸易协议，甚至包括呼吁人民币成为区域贸易通用乃至储备货币的倡议，都只是补充而非替代现有的自由经济秩序。融入世界经济意味着东南亚继续服从于主流的世界经济秩序及其秩序原则。

确保经济发展与繁荣的关键之一在于确保安全与稳定，从而推动政府与商界基于某种确定性，制定长期计划。东南亚的安全同样持续取决于美国二战后至冷战期间建立的安全秩序。美国的盟友和战略伙伴国网络，以及美国维护自由与航行的长期承诺，有助于确保东南亚的能源进出口能够安全通过世界海洋航线。此外，美国的安全承诺协助维持东南亚的稳定局面，使当地环境更加吸引投资者。扩大美国与东南亚的安全纽带的因素包括美国与澳大利亚、韩国、日本组成的同盟关系，以及与新加坡的战略伙伴关系。这些关系为美国提供了在亚洲的军事存在，并给予这些同盟国政府保护区域和平与稳定的积极利益。

不稳固的基础

美国支持的国际秩序为东南亚带来稳定、安全和繁荣，但这种关系中的关键在于美国维护现状的承诺。一旦华盛顿不再承担这种义务，可能出现动荡局面。没有其他单一或多重主体能够取代美国的这种功能。即便几个主要强国合作或者协调能够实现一个或者几个区域的安全与稳定，但它们总体缺乏美国的全球到达能力，而且行动效果也远不及美国。当前国际秩序的关键利益在于，其区域安全和经济框架，比如东南亚的结构，置于一个更为宏观的全球框架内。这是其他主要强国尽管抱怨不断，但基本接受国际和区域现状的主要原因。它们担心一个过度积极，或者袖手旁观的美国，而不是一个参与维护现有体系的美国。

但是，特朗普政府当前的亚洲立场导致东南亚各国政府有理由怀疑美国对现行区域和安全框架长期承诺的有效性。作为总统候选人，特朗普一再表达准备要求盟友为与美国的关系付款的意愿，数量超过目前几个盟友兼东道国的支付水平，同时还包括提高关税和废除泛太平洋伙伴关系、宣布日本和中国属于应当受到制裁的货币操纵国。当选以后，新政府也表露出更多针对中国和朝鲜的对抗性立场，导致东南亚境内及周边区域的紧张局势升级。国务卿蒂勒森还深入阐述限制中国使用南海人工岛，以及在台湾部署美军的立场。这被中国政府视为严重挑衅。这类声明如果实际执行，必然导致针对美国政策的反弹，并且导致区域分裂，刺激东南亚各国顾虑美国对区域安全与繁荣承诺的可信度。

特朗普政府对台湾问题的模糊立场进一步威胁区域秩序。台湾通过贸易、投资和其他纽带深度卷入东南亚事务，尽管其政治地位未获得正式承认。这种环境可能导致美国在某种程度上复核并修改对台湾的政策。但是，特朗普政府已经表达了一种视台湾为美中“谈判筹码”的观点，这种态度无视台湾人民的意愿，美国回避讨论台湾地位的长期承诺，以及北京对于台湾问题不容讨论的主张。美国一旦采取这种立场，结局可能导致华盛顿与北京的直接对抗升级，或者迫使台湾更积极地维护自身利益，从而刺激北京做出强硬反应。

即便特朗普在2017年2月8日与中国领导人习近平的电话交谈中表示遵守美国的“一个中国”政策，特朗普或其政府改变立场的可能性依然存在。此外，美国的“一中”政策与中华人民共和国的“一中”表述判然有别。前者认为台湾地位待定，并且允许美台之间保持包括军售在内的非正式关系。因此，无论特朗普政府阐述和执行美国式“一中”政策的本质是什么，北京可能面临由此带来的各种不快。

东南亚的结构性压力

现行国际秩序面临的挑战导致东南亚进入困难时期。东盟处于必须处理成员国关键分歧，并如何继续前进的转折点。东盟内部的分歧可能突出表现为，在几次主要会议结束后，都未能就议题达成传统的联合声明。原因主要在于各国的南海问题立场分歧。来自东盟部分国家的观察员和官员谴责中国，也在一定程度上指责美国导致东盟内部的不和谐。但是，这种分歧表明东盟内部源自20世纪90年代扩充时留下的深层裂痕。当时，贫穷的共产主义或者前共产主义国家与政治上相对保守的资本主义中等收入国家共同组成新东盟，但却没有建立处理二者分歧的机制。

东盟的历史功能包括完善美国支持的东南亚经济和安全秩序。该组织强调主权、不干预内政事务的共识原则，推动成员搁置争议，避免成员国之间出现战争。东盟聚焦达成合作，并接纳各类成员，以便推动“东盟自由贸易区”和“东盟经济共同体”一类的倡议。其避免争议的路线使其能够借助“亚太经济合作论坛”“东亚峰会”“东盟扩大框架”“东盟-中国自由贸易协议”以及可能出现的“区域全面经济伙伴关系”等安排，与外部主体形成伙伴关系。东盟成员甚至还配合华盛顿和北京的经济、外交制裁，以结束越南1979-1989年对柬埔寨的占领，为越南和柬埔寨最终加入东盟铺路。

但今天的东盟似乎不太擅长发挥其维持秩序的功能，更不用说有效回应改变宏观经济及安全架构的动态。多数老牌东盟成员国，也就是东盟事实上的领导集团，面临国内政治转型，导致它们无力在区域事务中发挥全面作用。周期性的机构能力投入不足意味着东盟作为一个组织难以独立发挥作用。因此，东盟连在美国修订区域承诺以后，对轻度失衡现象发挥作用的能力也令人怀疑。这导致东南亚各国政府在面对区域内外紧张局势的情况下难以维持稳定。随着局势发展，东盟及成员国之间的关系可能面临比冷战以来任何时期更严峻的区域内外压力和挑战。

如果东南亚各国政府之间不能达成某种共识，重构东盟以应对维护区域秩序或者发展替代安排，实现类似目标的工作将难以取得进展。即便根据该区域缺乏协调和主动性的历史，目前东南亚各国缺乏共同愿景的程度，以及领导层就如何管理经济和安全事务缺乏共识的程度似乎也前所未有。现实地看待问题，目前的局势对于美国和中国在区域内的强硬举措缺乏来自区域内的约束，也无助于削弱美中东南亚竞争的负面影响。东南亚区域可能比任何时候都更需要依靠域内各国睿智合格的领导人，但这种人物是否会出现在特朗普时代，前景依然晦暗得令人不安。

特朗普政府的贸易政策及其对东南亚的影响

沃尔特·洛曼

特朗普总统于2016年1月23日按既定承诺宣布美国退出已经完成的泛太平洋伙伴关系谈判。期间，和他在当选前的举措一样，其强调对于双边贸易协议的偏好。他所签署的行政命令具有高度象征意义。总统只需要回避向国会提交协议。但他的签字标志其决定的坚定性。这个信息，不仅表明美国将退出泛太平洋伙伴关系，也表明美国无意“固定”协议。同样，特朗普强调双边谈判是一个决定性的标志，表明泛太平洋伙伴关系协议也不会以别的名义复兴。

特朗普采取不给多边贸易协议保留余地的新路线。最好的情况是，美国将走向一个聚焦落实现有议题的巩固阶段，重新谈判部分协议，并签署数量有限的新双边协议。最糟糕的情况则是特朗普政府可能走向一种非传统的、极度强硬的路线，测试其宪法授权以及国际条约承诺。无论走向哪里，美国贸易政策的走向都将对美国的宏观亚太角色，以及东南亚微观局势产生重大影响。

从比尔·克林顿总统开始，再到小布什、奥巴马总统，美国国内的自由贸易发展趋势得到国会中共和党多数的支持，因而成为可能。1993年批准《北美自由贸易协议》时，众议院175张共和党选票中共有132张支持票。此后，支持自由贸易协议的表决越来越依赖共和党的支持票。2003年通过的《美国-新加坡自由贸易协议》得到众议院的197张共和党支持票。《美国-韩国自由贸易协议》由于在众议院得到过多共和党支持，已经不需要民主党表态，在当时，该协议也只有59张民主党支持票。至2015年，得到奥巴马总统积极支持的《推动贸易授权法》仅有28张民主党支持票。

而后在2016年，局势突变。在选举年，共和党拒绝把民主党总统推出的自由贸易协议带入最后表决阶段，而共和党的总统候选人唐纳德·特朗普更积极反对共和党采取这一举措。人们在某种程度上可以把这种情况归咎于时间安排不合适。奥巴马总统在选举年向国会提交自由贸易协议案讨论是一个糟糕的决定。此外，鉴于支持票的来源可能不会增加，他决定以史上“最进步”为由推销这部法案，这成为另一个严重的误判。

但僵局并不只是政治问题，在国会山，反对力量的形成与不公平贸易实践这种在选举年引起巨大关注的顾虑关系不大，主要问题在于共和党就协议对美国主权影响的顾虑。重要共和党人担心范围如此广泛的协议亦可能产生一个强大的新国际贸易官僚集团。参议院中的主要反对声音，是特朗普最早的支持者兼新任总检察长——国会议员杰夫·塞申斯（Jeff Sessions）。其曾经投票支持小布什时代的所有自由贸易协议，以及布什时代的谈判，奥巴马时代通过的美韩、美国-哥伦比亚和美国-巴拿马3部自由贸易协议。但是，塞申斯现在却担心泛太平洋伙伴关系协议可能通过一个全球委员会束缚自己的国家和经济，在这个机构里，文莱官员和美国官员具有同等投票权。同时任命还无法被召回，或者投票撤职的非选举制管理人。

这种背景导致两点。首先，根据泛太平洋伙伴关系路线进行多边谈判的理念的确已经寿终正寝，至少就美国而言。其次，这种理念的死亡并不是种可靠的指标，国会共和党核心圈的亲贸易倾向已经变化。当特朗普总统敲定其准备推动的新双边谈判时，他将得到所需的国会支持，只要他遵守《贸易促进授权法》（TPA）提供的指引。根据特朗普当选以来做出的各种评论，美国与英国之间的自由贸易协议将会成为其在这一领域的首要工作。在亚洲，根据经济价值，最符合逻辑的选择会是美日自由贸易协议。另外，根据特朗普显示的亲台湾情绪和台湾的战略价值，也可能出现一份美台协议。虽然北京可能反对，但这份协议可能完全符合美国的一个中国政策。

其他曾经参与泛太平洋伙伴关系，但与美国并无自由贸易协议的亚洲伙伴国，比如马来西亚、文莱和越南，即便除了对谈判困难缺乏解决方法，以及不相干的政治议题之外没有其他障碍，也不太可能与美国达成双边协议。在小布什政府时代，美国和马来西亚就曾在多年、多轮谈判以后未能达成自由贸易协议。小布什时代的美国-泰国自由贸易谈判同样无果而终。而确保国会批准一份美国-越南自由贸易协议，意味着付出巨大政治代价。如果没有来自政府方面的努力推动，国会对越南人权问题与贸易问题等量齐观。由于文莱体量极小，政治-经济利益权衡问题在与文莱的自由贸易谈判中将更加突出。

美国对东南亚贸易政策最突出的特点可能是新政府将聚焦条约的执行层面。在其审议听证会上，特朗普总统的商务部长威尔伯·罗斯表明其聚焦条约执行的观点，表示应当“严惩”“不遵守规则”的国家。其明确提出关税是惩罚的形式之一，并对政府动用美国反倾销和反补贴关税的措施表示同情。本届政府明确表示将聚焦中国，但罗斯也谨慎地表示，中国并非唯一问题。

强化美国政府对中国工业的激进政策也将从两方面影响东盟。首先，鉴于全球供应链的现实，根据反倾销和反补贴税法打击中国“不公平”贸易实践的举措，将间接影响东南亚面向中国出口的供应商。特朗普政府还可能审查来自东南亚的出口产品，因为有证据显示，中国人试图规避反倾销反补贴税收措施。其次，美国可以对来自中国的进口产品实施保障措施。但此类措施将在全球范围内使用，以免其他外国厂商满足国内需要。因此，根据美国法律，公平并非主要议题。它只需要找到证据证明进口“暴增”造成伤害的证据。罗斯指出，钢材和铝材将成为这类保护措施的主要目标，但未必止步于此。贸易政策团队能够审核与东南亚区域内各国的贸易赤字结构，并对有关国家执行保护措施。因此东南亚国家也可能由于美国产业界的请愿，沦为反倾销反补贴税收措施的目标。由于特朗普政府的同情态度，这种情况几乎必然剧增。

东南亚对这种流程并不陌生，东盟国家早已是反倾销反补贴税收措施42个现有议题的常客。当然，中国在清单中首当其冲。此外印尼、越南、泰国分列第8、9和11位。作为一个总体，东盟位列第2。

上述传统路线是最可能出现的情况，此外还有其他可能性较低的糟糕情况。比如，利用始终存在，但很少动用的权威来源，进行自由主义掩盖下的自私解释。一份伟凯律师事务所（White and Case）国际贸易专家发布的新报告显示在该领域存在的几种潜在情况。比如，1930年关税法第338条规定，总统可以对歧视美国货的国家实施严厉惩罚，包括征收高达50%的关税；有时可以完全禁止进口。1962年《贸易扩大法》（The Trade Expansion Act）第232条可以被用于报复威胁“国家安全”的进口产品。尽管1930年的法律看似已经失效，最后一次动用已经是1949年的事，但1962年的法律至2001年还有被援引的情况，并在20世纪70年代被实际用于执行进口限制。总统还有根据1974年《贸易法》（the Trade Act）执行贸易补偿的额外权威，第122条适用于“美国收支大规模严重失衡的情况”。第301条赋予总统对“不公正贸易实践”，包括违反贸易协议的做法，采取行动的权力。由于涉及经济活动的复杂性，前者在法院面临轻易的挑战，而后者自1995年并未被援用。因为美国承诺通过世界贸易组织机制表达这类不满。最后，总统拥有根据1977年《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act，简称IEEPA）取得的广泛权力。这类权力构成美国对缅甸21年制裁行动的关键要素。

所有上述非常规活动都将面临与国会的严重冲突，即便共和党掌握国会。政府将面临来自世界贸易组织的严峻挑战，因为诉诸上述手段还可能意味着违反美国对世界贸易组织的承诺，甚至可能意味着美国退出世贸组织，这也是特朗普在竞选期间玩弄的理念之一。

两种路线都将对美国在东南亚的经济状况产生重大影响。

传统的强制执行路线，比如反倾销反补贴法的保护措施可能面临世界贸易组织的挑战。2002年小布什总统对钢产品执行保护措施时就遇到类似问题，有关措施可能导致美国的贸易伙伴威胁实施报复，并且遭到世界贸易组织驳回。鉴于特朗普总统显而易见的对抗倾向，这种情况可能螺旋式升级，成为美国与东南亚区域各国及其他国家一报还一报的报复行动。局面将严重影响美国对世界贸易组织的承诺，特别是在美国决定不再依赖世贸组织作为不公正贸易实践争端解决机制，转而采用美国1995年以前补救做法的情况下。不过，如果美国维持对世贸组织的宏观承诺，并且实际上动用世贸组织的争端解决机制处理美国所关注的议题，贸易关系受到的损害就处于可控范围。如果特朗普政府无视困难，动员国会山的所有亲贸易自由核心成员，推动与东南亚国家的双边协议，目标国家以越南最为合适，将有助于限制损害结果。

另一方面，非传统的强硬路线可能导致真正的贸易战争，损害所有牵涉国家的经济，进而对区域的和平、安全和繁荣产生致命后果。

两种路线都取决于其执行力度，并且都将对美国的东南亚宏观战略地位产生重大影响。在一种强硬的民族主义贸易路线背景下，即便重建美国对盟国的军事承诺，并阻止其他国家对区域内国际法秩序的侵蚀，但公开反对自由贸易的立场仍将消解美国的影响力。与世界其他部分不同，东南亚的生命力和政治建基于经济机遇而非地缘政治摩擦。对抗与冲突并非东南亚区域的主调，这是一种宏观正面状况下的阴暗面。如果美国对经济接触表示敌意，它将被视为一个外来者，美国的军事力量也将被视为区域愿景的障碍而非推动因素。在中国通过“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行以及新发展银行全面扩大能力建设，而日本继续对东南亚经济保持影响力的情况下，美国的问题尤其突出。

在美国退出泛太平洋伙伴关系以后，关键的问题在于何种替代政策将成为美国亚洲政策的中心。现有选项并不清晰。鉴于美国自身的贸易政治管控事务以及因此退出协议的局面，目前难以推动东南亚区域支持美国的新路线。在美国聚焦保护本国市场的情况下，这种情况尤其明显。经济接触需要一个平衡积极的议程，特朗普政府是否拥有一个对东南亚的议程尚不明朗。

交易者与搅局者：特朗普与东南亚的政局稳定

娜塔莎·汉密尔顿·哈特*

*娜塔莎·汉密尔顿·哈特是奥克兰大学管理与国际贸易系教授。

特朗普政府上任初期的情况显示，特朗普和选战期间以及早期的表态言行一致：自恋、善变且乐于利用群众的焦虑和偏见。尽管他的政府远未完成组建，至2017年2月中旬，特朗普仅确定549个职位中的34个人选；另外，其内阁成员只有14人得到确认，但政府政策的基本形态极为清晰。他选择的内阁和顾问组人员包括鼓吹增加贸易保护力度，增加美国商业自由度的人物，他们还曾表达极端的反穆斯林情绪以及社会保守主义态度，否认人类应当为气候变化负责。本届政府对美国的重要贸易伙伴，包括墨西哥和中国采取敌视态度，威胁继续升级贸易对抗，并惩罚没能追随政府“美国优先”政策的美国公司。特朗普已经决定美国退出泛太平洋伙伴关系，一个构成奥巴马政府亚太再平衡政策经济主干的多边贸易协议。

除了这些破坏性的政策立场，特朗普还提出一种非传统的对抗性政策制定路线。一位观察家认为，白宫团队看起来“更像一个各种权贵、王公和公主组成的中世纪宫廷而不是一个专业的政治行动组。”尽管总统的各种心血来潮引来关注，但他的总统任期反映了美国的深层次危机。这场危机导致奠定美国在一个自由、法治世界秩序中领导地位的社会基础出现严重或者轻度的崩坏。特朗普当选“反映了一场美国的危机。随着长期主导美国政治的政治精英合法性、代议制和全球主义倾向受到侵蚀，危机可能对所谓的‘法治化’世界秩序产生显著后果。”当新加坡总理李显龙指出，美国民众选择了最能代表他们的总统时，他可能无意中点出了特朗普所代表的，美国的根本性断裂。

对东南亚的统治精英而言，特朗普的总统任期是一把双刃剑。区域各国领导人可能认为自己除了表达与新政府开展建设性工作的兴趣之外，别无选择，但是对于部分东南亚领导人而言，有理由相信他们对美国新总统的热情绝非客套。马来西亚总理纳吉布·拉扎克自豪地表示，特朗普称他为“最喜爱的总理”；而菲律宾总统罗德里格·杜特尔特则表示对特朗普的欣赏，以支持自己的鲁莽行径。

在东南亚，统治精英及其支持者借助冷战时代美国所建立秩序崛起，在该区域，人们并未对美国打破这一秩序的企图公开表示震惊。美国的单边主义立场加剧成为特朗普政府少数可以肯定的近期趋势。尽管许多东南亚人对美国新政府的举措感到惶恐，但区域内的统治精英集团有理由相信特朗普对他们依靠自己的力量保持执政地位态度温和。东南亚各国政府的执政安全短期内可能得到特朗普支持，但特朗普政策的损害效果属于长期趋势。

特朗普执政后对许多东南亚政治领导人的政治安抚可以追溯到特朗普政府不重视东南亚各国在人权、法治及民主自由领域表现的立场。这是一个多名领导人牵涉严重腐败（马来西亚）、法外杀戮（菲律宾）、军人统治（泰国）以及各种威权政府负面形象的区域。即便在区域内最民主的国家印度尼西亚，统治精英也存在卷入煽动暴力、迫害少数群体、打压民权及宗教自由推动者共谋的嫌疑。几乎对于区域内的所有国家而言，2016年都以镇压异见分子著称。美国回避批评这类侵害人权行为的立场得到欢迎。就美国对执政人物发挥直接影响力的领域，最突出的是奥巴马时代，美国司法部决定调查涉及对马来西亚国家投资公司“一马发展有限公司”的交易，马来西亚总理及其盟友必然期待特朗普政府能够持较为冷淡的态度。

特朗普好斗、丑陋的言行以及半夜通过社交媒体进行公开政治决策的个人风格，并未在亚洲领导人群体中获得呼应，但显然与杜特尔特总统存在共鸣，同时也与柬埔寨总理洪森的社交媒体活动惊人的相似，洪森曾经表示利用脸书“作为一种制定政策、宣传本党，以及封堵反对派国会议员的工具”。

围绕特朗普政府的利益冲突提供了双方之间的另一利益共存领域。特朗普个人的商业利益以及关系带来了美国总统制度历史上前所未有的利益冲突。其政治团队包含大量富裕的投资者和商业行政人员。其个人商业关系将应献给美国的政治。但是，这种公共和私人利益的模糊化，在东南亚司空见惯。印度尼西亚总统佐科·维多多认为这种联系是美国新政府的正面特点，对他与美国新总统交谈的报道显示，佐科曾表示：“唐纳德·特朗普说‘我在印尼有许多朋友，在印尼也有生意。’他说了这些。”特朗普在印尼的生意包括与政商跨界人物哈里（Hary Tanoesdibjo）的关系。后者据报道曾经在1月20日前往美国参加特朗普总统就职典礼以前，在纽约会晤特朗普的儿子。在菲律宾，杜特尔特任命了一位特朗普的生意伙伴兼“马尼拉特朗普大厦的建筑商”作为前往美国的贸易特使。

对比其个人的商业交易范围，特朗普任期内的经济状况更加动荡，可能危及构成东南亚区域政体安全关键的经济增长。区域内的统治精英长期以来依靠经济资源维护权力，通过分配好处或者实现增长这种更宏观的方式获取政权合法性。从这个角度看，就各种渠道可能传递的负面反弹，特朗普政府的潜在威胁更大。

贸易是特朗普政府的政策影响东南亚经济增长的渠道之一。主要的贸易效果将呈现间接方式。尽管特朗普确实对多边化、法治化的全球贸易秩序构成威胁，但是，美国全面退出贸易活动的成本可能遏制其采取激烈行动。新总统并未点名任何东南亚国家。东南亚在出口领域与美国的往来数量巨大，不过，对美国出口仅占新加坡出口总量的 7%，最高为越南，达到近21%。

东南亚国家更依赖对其他亚洲国家而非美国的出口。中国在维持区域内贸易和增长方面发挥关键作用，其高度依赖美国出口市场，其对美国市场的出口比率远远超过其他亚洲发展中国家。因此，美国对中国的任何贸易限制都将对亚洲其他国家造成重大影响。

此外，如果美国商界减少对制造业的境外投资以及面向东南亚区域的业务流程外包，也将影响东南亚。尽管在这个领域，多数区域内国家对美国的依赖程度已不及过往。人们可以看到最近几年的数据，美国是东南亚的重要投资者，但对区域内任何国家而言，都不是最重要的外国直接投资来源。

最后，东南亚国家对美国利率的任何显著上升反应敏感，而这可能由于特朗普鼓吹减税和基础设施开支的举措导致美国赤字上升。2008年以来，由于美国和欧洲的量化宽松政策，东南亚已经吸收了流入资本。由此也形成对美国利率上升导致局势反转的高度敏感。

长期而言，多数东南亚国家的政治领导人认为特朗普政策的长期经济后果属于远忧。任何负面效果都存在于未来，许多领导人日益视中国为经济庇护者。中国的确对马来西亚、印尼在内的许多传统上倾向美国的国家做出大型投资承诺。目前，中国在年度直接投资流入量方面，是印尼的第三大投资者。且鉴于佐科总统持续关注国内基础建设的趋势，中国的投资有望继续扩大。马来西亚寻求中国紧急援助，挽救丑闻缠身的国有投资公司一马投资，同时也欢迎其他大型中国投资进驻马来西亚。其中最明显的举措就是纳吉布在 2016年末访华期间签署的大量贸易与投资协议，以及中国支持的柔佛州大型“森林城市”项目。

中国通过在2017年1月的达沃斯世界经济领导人年会上表态支持经济开放政策巩固自身的形象，但是中国是否有意且能够维持亚洲主要经济来源的角色，前景尚不明朗。其提供的庇护极为关键，但其市场规模远远小于美国。因此，尽管中国对于区域秩序设计提出宏伟的设想，但在结构上，中国尚不具备取代美国成为终端市场的能力。但是，对于东南亚各国政府而言，长期增长缩减的前景存在于未来。因此，其优先性低于应对眼前涉及政权存在与安全的政治挑战。

特朗普总统对澳美同盟及澳大利亚在东南亚角色的影响

威廉·陶

特朗普成为美国总统引发澳大利亚政策群体一系列围绕美澳安全关系未来的严肃讨论。内容同时涉及澳大利亚在东南亚的作用。在其担任总统的最初几天里，特朗普宣布退出泛太平洋伙伴关系贸易谈判，这是其前任全面亚太再平衡战略的组成部分，也是得到澳大利亚政府有力支持的倡议。美国退出泛太平洋伙伴关系导致众多澳大利亚评论员质疑华盛顿维持在亚太经济和战略存在承诺的可信度。这种不确定性由于堪培拉对于美中因南海问题紧张关系升级的不安而恶化。特朗普总统挑战中国对南海人工岛主权的立场，导致澳大利亚担心可能必须面对在美中之间选边的噩梦。

东盟的弱点和澳大利亚的顾虑

特朗普胜选后不久，澳大利亚前总理保罗·基廷呼吁澳大利亚摘掉无条件支持美国外交政策的标签，并认识到“我们的未来主要建基于我们周围的区域，在东南亚。”自2011年奥巴马执政以来，历届澳大利亚政府都对奥巴马的再平衡政策提供无条件支持。这项政策旨在向东盟成员国保证，华盛顿将在应对中国崛起的局势中发挥积极且持续的战略和经济作用。特朗普退出泛太平洋伙伴关系的决定破坏了澳大利亚通过多边自由贸易安排和推动亚洲安全行动包容性路线塑造未来规则，参与区域秩序建设的工作。特朗普的国务卿人选提名人蒂勒森已经在参议院外交委员会的证词中确定，新政府将保留对中国领土主张采取军事反制的权力，并将要求美国的区域盟友为任何这类行动提供“支持”，这也增加了澳大利亚对于美国未来政策走向的不确定感。澳大利亚外交部长朱莉·毕肖普重申，澳大利亚政府将维持南海纠纷必须通过国际法解决的一贯立场。她还指出，要求澳大利亚政府应对这类“假定局势”时机并不成熟，也不合适。但是，基廷和其他批评者指出，美国的任何这类举动将等于发动美中战争，从而切断澳大利亚关键的海上交通线，毁灭澳大利亚的经济，损害国际安全。因此基廷坚称，澳大利亚应当告诫特朗普政府澳洲不会参与这类冒险行为。

在缺乏美国介入的情况下，东盟的脆弱性成为澳大利亚对于东南亚局势最根本的忧虑。对于东盟自封的“火车头”印度尼西亚愿意抵制中国的南海主权声索，澳大利亚的态度日益不满。尽管印尼并未正式卷入南海争议；其对纳土纳岛的控制权也未遭到北京的挑战，但部分中国地区将印尼200海里专属经济区的一部分纳入了中国划定的九段线。2013年3月，一艘印尼巡逻艇与中国的海警部门发生冲突，前者试图抓捕在印尼专属经济区内非法作业的中国渔民未果。同样，随后发生的事件导致，到2016年末，澳大利亚和印尼的外交和国防部长开始考虑在毗邻纳土纳的南海水域开展军事演习。实际上，大量的美国-印尼联合演习已经成为奥巴马再平衡战略的组成部分，但并未指明演习所针对的威胁类型。特朗普的总统任期加上其似乎捉摸不定的外交政策，以及一位重要印尼将领决定“暂缓”印尼与澳大利亚防务关系的多个层面工作（源于澳大利亚的一本军事教科书错误地拼写印尼的国家哲学Pancasila一词），这些现象表明了美国-澳大利亚-印尼防务关系的脆弱本质。缺乏美国全力参与东南亚事务的承诺导致澳大利亚的忧虑。后者担心其他强国（如中国）运用分化瓦解战术对付东盟成员国。

澳大利亚还担心菲律宾在杜特尔特任内的调整，从被美国重视的盟友转向中国的怀抱。不过，杜特尔特和特朗普的初始互动效果积极。据称，新任美国总统支持其菲律宾同行粗鲁的禁毒战争举措，并且改变了上届美国政府对禁毒战争的人权层面指责。澳大利亚继续支持低调参与菲律宾境内的军事训练，比如肩并肩反恐演习，以及另外两个聚焦纯特种部队行动和反恐的双边演习（在澳大利亚和菲律宾境内分别举行）。但是，堪培拉和马尼拉实现安全攻势的前景渺茫，因为杜特尔特的外交及战略立场日益远离美国及其亚洲盟友的立场。

特朗普任内，澳大利亚可能对东南亚采取一种“对冲战略”，类似东盟成员国多年来应付美国和中国的举措。特朗普退出泛太平洋伙伴关系的举措可能促使澳大利亚加强接触东盟主导、中国支持的的区域全面经济伙伴关系框架，只要局势表明一个没有美国参与的补救措施可行。堪培拉也可能比以往更积极地形成一种更加平衡的立场，致力于与东盟成员国建立双边或多边综合经济安全关系。马尔科姆·特恩布尔政府将敏锐地避免外界形成澳大利亚是特朗普区域及全球代理人的印象。犹如10年前人们对约翰·火花政府对小布什外交政策服从态度的观感。实际上，特恩布尔政府早已转向提升其领导角色的道路。继续推动美国维持在东南亚的实质性外交、经济和战略存在的同时，澳大利亚也提出自东盟50周年之际，由澳方独立举行一次东盟领导人峰会，同时与美国的其他盟友和伙伴国，如新加坡、韩国及最重要的日本建立独立于美国的安全纽带。

东盟和更积极的日本“辐射”作用

作为美国安全与战后亚太盟友网最密切关联国家的领导人，日本首相安倍晋三在美国选举后迅速会晤当选总统特朗普。尽管安倍首相在特朗普要求日本“多付钱”言论以后，仍然公开表达对美国遏制保证的信心，但是他已经转向独立与澳大利亚及其他区域内海上强国，如印尼强化纽带的路线，以制衡其政府眼中中国日益强硬的东亚和南海立场。2017年1月访问印尼期间，安倍建议印尼总统佐科参加“自由与开放的印太战略”，反制中国的“一带一路”倡议。佐科对安倍的观点进行了修正，认为日本应当更积极地参与已经建立的“环印度洋联盟”（Indian Ocean Rim Association），并支持东盟避免卷入任何中日地缘政治摩擦的立场。基于类似理由，情况显示，澳大利亚或者印度目前不太可能期待回复或者支持安倍的“2006-2007四方安全对话”倡议（涉及澳、印、日、美），并在特朗普政府表达更具体的区域安全立场以前，承担得罪中国的风险。

人们对于特朗普政府长期战略中的矛盾，最初存在不安感。这种矛盾涉及他的“美国优先”地缘政治哲学，与美国在东南亚主要海上通道和其他地区力量存在的模糊态度。这种局面导致独立安全分析员认为，安倍可以成为推动修订日本区域安全立场的关键，这种立场允许日本在区域安全框架中发挥更中心的作用。根据伊安·斯托里（Ian Storey）和马尔科姆·库克（Malcolm Cook）的推测，可以推动多个东盟国家与其他潜在区域安全提供者合作。这类提供者包括日本和澳大利亚，也许甚至可以包括印度，作为东盟国家迎合中国利益及偏好的替代出路。成为美国“轴辐”同盟网络体系中车辐的传统，可能面临“美国的抵制”。区域平衡战略也将更多满足特朗普对于美国安全盟友及伙伴国的期待，也就是各国在毗邻区域执行安全议程及提供财政方面“多出力”。

结 论

澳大利亚的形势处理争议将影响东盟的安全和思维。这种争议涉及美澳同盟纽带与亚洲区域框架变化相应关系，同时也涉及特朗普后反恐战争时代对于美国欧亚及全球战略参与的革命性战略思想转变。这场争论的结果将决定澳大利亚面对日益尖锐的美中安全悖论，以及美中贸易紧张关系，如何调整定位。同时也将决定澳大利亚如何与日本保持关系，后者在一个对东京的政策动机和历史认识依然存在疑虑的区域内，忙于重塑日益关键的战略身份。更重要的是，面对一个民粹主义崛起，日益忙于内部挑战的美国，堪培拉如何保持警觉。澳大利亚可能会发现，后二战时代传统的“强大（美国）朋友”再也无法提供顺风车，成为未来区域危机与冲突的终极保障。澳大利亚应当重新评估与亚洲核心强国的关系，以便一旦一种潜在的、特朗普推动的安全路线对澳大利亚不利时，澳大利亚可以与亚洲核心强国合作构建新区域秩序。

多数澳大利亚决策者和澳大利亚政界的相当一部分人知道，这种严酷的现实正在逼近他们的国家。实际上，历史变动的力量超过任何具有强大活力与魅力的传统。最明显的是，在一个“美国因素”即将由于一位新总统的违背美国传统地缘政治的操作而淡化的局面下，澳大利亚和东盟有着管控共同命运的相同利益。澳大利亚和东盟的精英将如何明智、巧妙地评估潜在的变化，克服承担外交、经济和战略责任的能力局限，将在相当程度上决定特朗普证战略行动对于亚太的冲击。澳大利亚现在必须成为联盟倡议的催化剂。鉴于中等强国的资源局限以及澳大利亚的伪亚洲身份，这种变化既是机遇也是风险。

特朗普总统任期与印尼：挑战与机遇

艾维·菲特瑞雅尼*

*艾维·菲特瑞雅尼是印度尼西亚大学国际关系系高级讲师，在社会与政治学教研组。

2016年11月8日，唐纳德·特朗普胜选多少令印尼民众震惊。一旦尘埃落定，人们开始预测特朗普的胜利对印尼的影响，设想分为3种：特朗普将执行其竞选承诺；他可能放弃那些承诺；或者他将调整其警告性言论，采取更为理性的口吻。在2017年1月20日就任美国第45任总统以后，包括印尼在内的国际社会发现，新总统不仅延续竞选时的警告性姿态，而且还准备兑现其“让美国再度伟大”的竞选承诺。

在新总统的各项政策中，有两项可能对印尼和东南亚国家造成实质性冲击：第一项是美国退出泛太平洋伙伴关系多边贸易协议；其次是限制7个穆斯林主体国家的国民入境美国的举措，被称为穆斯林禁令。后一项举措在美国及其他国家境内导致抗议。在印尼，公众和社交媒体热议穆斯林禁令。此外，雅加达至少发生了一次前往美国大使馆的抗议活动。主体是印尼的年轻人，他们抗议特朗普的政策，因为后者影响了目前寓居印尼的14000名难民和政治避难者。

1945年8月17日独立以来，印尼始终密切关注美国总统竞选。主要原因当然在于美国是世界最大的经济体兼最强大的军事力量。和其他国家一样，印尼历届政府均尝试根据美国新政府的情况调整政策。特朗普的总统任期尤其重要，因为其就任时间恰逢印尼和其他东南亚国家在中美日益激烈的竞争中左右逢源的阶段。同时，印尼国内的不满情绪也在上升，这类情绪不全是民族主义情绪。本文将在在这种不确定气氛构建的背景下，讨论特朗普总统任期对东南亚最大的国家——印尼的影响。基于假定和其他线索，本文认为，特朗普的总统任期不仅产生挑战，也给印尼带来重要机遇。这项建议基于两个方面：印尼对特朗普崛起的反应；以及后者总统任期对印尼社会、经济和外交政策的潜在冲击。

分裂的精英反应

特朗普对希拉里·克林顿取得令人震惊的胜利引发印尼社会的焦虑，起因是特朗普恶毒的选战言论。2016年11月，印尼境内进行的一次调查显示，500名受访者中只有10%欢迎特朗普的胜利，反对的原因在于其选举活动，尤其是反穆斯林言论。面对特朗普的胜利，关于其总统任期影响的讨论经常以疑虑和警示性结论收尾。不过，印尼国家领导人表示了谨慎乐观，认为印美关系将继续发展，只要双方聚焦实现双赢结果。佐科内阁的一名高级部长（Luhut Pandjaitan）对特朗普任期态度乐观。其在特朗普就职前几天的一个表态中认为，“印尼可能在新美国拥有一张特朗普牌。”

一小批来自印尼精英集团的人员的确欢迎特朗普的胜利。他们主要来自商业群体，并且通过特朗普在印尼的生意，与特朗普存在关系。这批商人中有一部分人在政界活动积极，并且掌握媒体通道。两种因素都是影响国家政治的必要资源。对他们而言，特朗普的胜利意味着接触世界唯一超级大国领导人的特权，在印尼的政治背景下，特朗普的总统任期还将给这批人带来威望以及额外的权力和财富。特朗普的印尼商业伙伴之一甚至对纸媒表示，特朗普的胜利鼓舞他参加计划在2019年举行的印尼总统选举。尽管其声明可能只是过度兴奋使然，但是也反映了印尼内部与特朗普关系密切的政治化商人的心理。此外，在宏观意义上，从暗示的角度看，也表明印尼内部商业与国内和国际政治日益关联的现象。

特朗普的旅行禁令与印尼穆斯林

2017年1月25日，特朗普签发第25号行政令，限制来自7个穆斯林国家的人员进入美国。这也许是其目前为止最具争议的举措。和抵制这项政策的其他国家民众一样，印尼人也无法接受特朗普关于禁令为美国带来更多安全的观点。无论穆斯林还是非穆斯林，在许多印尼人看来，该政令是特朗普政府歧视倾向的信号，可能奠定美国此后4年的外交政策行为。

尽管是世界上最大的穆斯林国家，印尼穆斯林并非铁板一块，特朗普的旅行禁令引发不同集团的不同反应。“温和派”穆斯林，比如属于两大非政府组织——回教教士联合会（Nahdlatul Ulama）和穆罕默德追随者会（Muhammadiyah）的人士认为，特朗普的倡议可能引发人们的顾虑，认为美国的移民政策建基于宗教，而且可能加剧西方与伊斯兰教之间的紧张关系，并葬送美国的核心价值。至于他们对于特朗普宣传美国安全与穆斯林共同体的错误关系的做法感到失望更毋庸赘言。对于更“极端”的印尼穆斯林，比如那些参与“伊斯兰防御阵线”（the Islamic Defenders Front，简称FPI）的人而言，歧视性的移民限制成为证明特朗普反伊斯兰偏执狂的进一步证明。禁令几乎必然强化他们西方就是伊斯兰敌人的强硬信念。但无论反应来自“温和”派还是“极端”派，履行限制都可能促使印尼穆斯林呼吁佐科政府压制印尼与美国的合作和对美国的期待。

尽管印尼并不在7个禁令覆盖国家之列，但鉴于特朗普总统对所谓伊斯兰国威胁的执着，不能排除印尼以后进入名单的可能性。特朗普不太可能理解印尼过去也是多次恐怖袭击受害者的事实，反恐斗争在印尼境内无日无之。随着特朗普表现出倾向孤立主义外交政策的偏好，美国对印尼的反恐援助可能减少，这也将对印尼的国内安全产生负面影响。但是，如果特朗普政府认为印尼能够成为打击伊斯兰国的有益同盟，局面可能反转。华盛顿对雅加达的反恐援助可能增加。

美国退出泛太平洋伙伴关系

在竞选阶段，特朗普提出了一系列他认为能够在全球化时代保护美国核心利益的战略，其中包括他退出泛太平洋伙伴协议的意图。他也在就职后的几天里践行了承诺。特朗普排斥泛太平洋伙伴关系协议引发亚洲乃至全世界顾虑美国实施保护主义的恐惧。

印尼作为泛太平洋伙伴关系潜在成员国的议题曾经在印尼国内引发分歧。尽管部分印尼人认为成员国资格能够强化国家的贸易发展前景，但其他人顾虑印尼缺乏与泛太平洋伙伴关系协议其他成员国竞争的能力，同时也担心贸易自由化对国内政治经济的随附负面影响。随着美国退出泛太平洋伙伴关系，多边贸易协定对印尼的吸引力随之下降。实际上，部分观点对泛太平洋伙伴关系协议流产暗中窃喜，因为印尼现在就不再需要为了获得与泛太平洋伙伴关系其他成员国贸易的机会，开放本国经济。实际上，美国退出泛太平洋伙伴关系对印尼甚至可能是好事，因为这样一来，其他成员国如越南、马来西亚就必须和印尼面对同样的关税。随着特朗普，一位自视为生意人的人物入主白宫，印尼也许获得了与美国达成双边自由贸易协议的更有利地位，而无需加入更复杂的多边结构。

转向政策倒退？

特朗普看似孤立主义的外交政策引发各界对于美国“转向”亚洲的政策未来的猜测。中国将成为区域内的头号力量。在近10年的时间里，印尼和其他东南亚国家曾试图在华盛顿与北京之间寻求平衡，从而确保区域的稳定，避免单一强国主导该区域。目前，由于特朗普政府发出的混乱信息，尤其是关于中国的信息，各方很难推测美中关系的走向，及其对东南亚的影响。印尼和其他东盟成员国一样，期待特朗普的鹰派政策不至于加剧与中国的紧张关系，特别是在印尼在纳土纳群岛拥有重大经济、战略利益的南中国海问题上。

一旦美国减少与东南亚的安全接触，印尼预计将出现3方面反弹。首先，中国在该区域的影响力将不受限制地扩大，这也将破坏东盟可能存在的任何团结。其次，将加剧印尼在中美之间维持对冲战略的困难。印尼历来强烈反对任何强国单独主导东南亚区域局势，因此，可能鼓励其他大国为区域安全承担更多义务。此外，印尼可能不再依靠美国的支持实现其海洋追求，一种被佐科在其地缘战略学说中称为“全球海洋枢纽”的目标。相反，佐科可能在被迫转向一种温和的目标，更依靠国内资源实现其设想的印尼海洋目标。

总而言之，印尼对特朗普的胜利总体持失望和谨慎态度，尽管部分精英基于对印尼国内政治的传递效果，欢迎美国新政府。目前为止，特朗普的总统任期尚未对两国关系形成任何显著影响，尽管对7个穆斯林国家歧视性的旅行限制导致印尼国内的强烈批评。特朗普退出泛太平洋伙伴关系帮助印尼摆脱了某些经济压力，使其能够在进入美国市场领域，与除新加坡以外的其他东南亚国家平等竞争。新加坡是唯一和美国签署自由贸易协议的国家。在安全领域，一旦美国的“转向”政策扭转，将给中国扩大在东南亚的影响力提供机遇，因此也将迫使雅加达调整其对冲战略，寻求与邻国及其他主要强国更密切的双边合作。前方挑战与机遇并存。但在这个转折点，美国-印尼在特朗普时代的外交关系局势并不明朗。

（原载新加坡《当代东南亚》2017年第1期第39卷）