城管执法制度的立法完善

张 婕

广州大学法学院，广东 广州 510006

一、案例引入

2011年5月24日下午，无锡市某区城管局顾某等视察了东塘蔬菜农场的城市面貌和环境卫生，与蔬菜市场西门的一家小商品店的老板胡先生发生争执。

2016年2月4日下午，大同市某城市建设综合监测组在永和路与恒安街交叉口东北角进行了执法检查。结果发现，永和路与南环东路交叉口东北角的“烟花爆竹营业执照”被用于非法经营和占用道路。在执法过程中，执法队伍一再说服经营者合法，合规地运作。执法人员没有冷静地处理，并且与企业主发生了身体冲突。

从上述案例和实际了解和理解的案例中，不难发现，无论城市管理的暴力执法事件，还是市民的暴力抗法事件，都体现了如今城管与市民之间紧张的关系。同时由于网络通讯的发达，让这样的暴力事件在发生的第一时间传播甚广，并引发了更加严重的影响，城管执法的规范性更是成为公众关注的重点，笔者认为应该对城管执法制度从立法的本源上进行完善和规范，才能在执法阶段得到很好地实现。

二、当前城管执法制度的立法缺陷

(一)城管执法法律依据不足

混乱的法律制度使城市管理执法人员难以正确适用法律。建立城市管理的最高法律依据只是行政处罚法第16条关于行政处罚相对集中的规定。该系统混乱，冲突，缺乏可操作性，导致城市管理执法过程中出现了许多复杂的情形。城市管理执法规律落后，尚未统一，全面的法律规则，不仅不利于相对集中的行政处罚制度的健康发展。而且，不利于体现城市管理执法体系的规范性，协调性，权威性和形式性。这也是实施过程中相对集中的行政处罚权所引起问题的根本原因。

(二)立法技术和质量不高

城市管理执法基于较低的法律水平。城市管理执法相关法律法规仅限于《行政处罚法》第16条的规定。在中央一级，只有国务院发布的各种决定和通知；地方法规和地方政府法规已成为城市管理执法法律规制的主力军。这种“小法”产生了许多城市管理的职能，也导致了城市管理执法在自身资格和法律地位上的不足和缺陷。颁布的法规尚未得到执法对象的认可，也没有得到其他部门的协调。

(三)城管违法执法责任规定缺乏可操作性

执法责任主体界限不清。这导致一些问题同时成为两个甚至几个行政执法机构的目标，导致各部门的权力交叉，反复执法。当出现法律责任时，这些执法机构往往偏离彼此的利益，拒绝承担法律责任。在公民，法人和其他组织的合法权益受到侵犯后，不能找到负责任的人。

三、完善城管执法制度的立法建议

(一)树立正确的立法理念

要建立城市管理执法立法的规范，首先要建立正确的立法理念。美国大法官霍姆斯有一句名言：“法律的生命并非逻辑，而在于经验。”如果立法者制定的法律远非人民的实践经验和个人经验，如果人们追求正义，自由，安全，平等，秩序等基本的人类生存价值得不到满足，这是一个“坏法”，不可能获得人们的信仰，因为它无法有效实施，会形成或加深“法律毫无用处”的印象。

(二)构建规范、统一的城管执法法律体系

制定城市管理基本法。制定《城市管理法》，可以全面解决城市管理基本法与地方法规之间的法律层面协调问题。《城市管理法》应阐述城市管理执法的目的，原则和功能，城市管理的法律地位，城市管理组织的性质以及地方立法权的权力范围，规范团队，执法领域，执法范围，执法程序，执法方法和法律责任。通过立法，阐明了城市管理执法的功能定位和功能转移原则；明确规定城市管理执法应当有行政执法措施，并依照《行政执法法》的规定行使扣押，临时扣除，冻结，强制拆迁，履行等行政强制执行权；规定城市管理部门与其他部门之间的行政协助方式，按照行政诉讼法中有关行政协助的有关行政形式和程序的要求，行使请求与公安，法院，专有机构和行政许可机构有关的行政协助的权利。

(三)明确城管执法主体的具体职能权限

城市综合管理的范围至少包括：“道路运输系统，给排水和污水处理系统，电力天然气和其他能源供应系统，垃圾收集和处置系统，信息通信系统和园林绿化系统等六个功能和公共空间以有序的方式进行管理。”不属于此范围的，都应当整合规范，属于此范围的事项应当调整完备。

四、结语

在当前中国的形势下，改进城市管理执法体系有助于城市管理的建设，有助于提高政府的行政能力与领导能力。它有利于维护公民的合法权益，进一步体现了我国对公民权利的注重。根据我国城市管理现状，找出城市管理执法存在的问题，运用法律制度对城市管理执法进行限制，规范和调整。这是一个重要而紧迫的理论和实践问题，需要大家共同努力。