新时代推进信访法治化的几点思考

于秀丽

中共丹东市委党校，辽宁 丹东 118000

信访制度作为我们国家独特的一种解决矛盾的方式，在我们国家与社会的发展中发挥了重要的作用。但是，其在运用中也逐渐地暴露出一些问题，与其设立初衷有所偏离。新时代下，如何完善这一制度，充分发挥其应有的作用，那就是将其纳入到法治轨道，推进其不断法治化。

一、信访工作法治化的重大意义

(一)有利于推进全面依法治国

党的十五大提出要推进依法治国，十八届四中全会更是将全面依法治国作为会议主题，足以看出党中央对法治的重视。法治是治国理政的基本方式，也是化解社会矛盾的根本方式。十八届四中全会的《决定》中专门提出：“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”在2017年7月中旬召开的第八次全国信访工作会议上，习近平总书记对信访工作又作出重要指示，其中再次强调信访工作要“加强法治建设”。信访虽然在保障公民权利，对公民进行救济方面发挥着重要的作用，但是长期的不规范化，使得信访越来越偏离法治的方向，反而影响了依法治国的推进。信访法治化简单来说就是要让人民群众运用法治思维与法治方式表达诉求，维护权利，就是让政府部门依法行政，就是要让信访部门依照法定权限与法定程序，合法合理地解决矛盾，解决群众的诉求。多一份法治，少一分人治，将矛盾的解决划入到法治的轨道中来。正因如此，将信访法治化发展，是符合我国国情的，是实现我国依法执政、依法行政的重要内容，是我国建设法制社会重要的体现。

(二)有利于切实维护社会稳定

改革发展稳定是一个有机统一的整体。稳定是改革发展的前提，只有社会稳定，改革发展才能不断推进。我国社会大局发展较为顺利、稳定，但是仍旧存在着一定社会问题与矛盾。而对于信访制度是留还是废，一直存在着争议。主张废除的人认为，信访不能完全有效解决群众的诉求，反而造成了一定的社会问题，造成了权利与权力的滥用，阻碍了依法治国的进程。不赞同取消信访的人则认为，信访是我们党实现“全心全意为人民服务”根本宗旨的重要方面，是连接我们党和人民群众之间的桥梁，更是我们党“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作”[1]。废除了信访制度就违背了我国群众路线的主张，关闭了群众向我党反映问题的渠道。其实，两种观点都有一定的道理，只是看待问题的出发点和角度不同，但是都是为了维护群众的利益。笔者认为，当前我们应该讨论的不是废与不废的问题，而是应该怎样发展完善这一制度，使这一制度更好的为社会稳定做好更大的贡献，促进社会向着和谐的方向发展。当前，我们所处的社会阶段，我们的政治法律体系、经济发展水平、公民的文明程度决定我们不能贸然地废除这一制度，应该将其引入法治的轨道中来，推动信访法治化，构建具有中国特色的公民维权与矛盾解决机制，这样才能抓住问题的关键，也才能找到解决信访问题的正确办法。从而更好的运用这种方式维护好社会稳定，为两个一百年的奋斗目标的实现奠定良好的稳定的基础。

(三)有利于顺应新时代发展变化

当前，中国特色社会主义进入了新时代，最大的一个变化就是主要矛盾的变化。我们的主要矛盾为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。“人民日益增长的美好生活需要”全面超越了过去“人民日益增长的物质文化需要”的内涵和外延。从需求方面看，人民群众的需求呈现出多样化、多层次、多方面的特点。不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长[2]。由此也带来了社会矛盾的多样性。在我国，信访是社会矛盾反映的重要形式之一，社会主要矛盾发生变化，信访的工作重点和方式方法也应随之转变。由此，习近平总书记对信访工作做出重要指示，要求“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程”[3]。将信访工作纳入到法治轨道，运用更加文明的方式解决矛盾，更能适应新时代的发展需求。

二、新时代信访工作的难点

(一)上访问题复杂化

矛盾的发展不是一直不变的，是随着社会的发展而发生变化的，人民的诉求也是这样的，也是随着社会的发展而不断变化。当前，人民群众上访的问题也呈现多样化、复杂化的趋势。对当前信访工作的总结来看，人民群众上访的少数问题是历史的遗留问题，而大部分问题都与社会的改革发展，社会的开放，经济的快速发展等相关。上访的问题涉及到民生的各个方面，直接关系到群众的切身实际利益，影响范围较广，解决问题的难度也大大提高。对丹东市信访工作总结来看，信访反映的问题比较集中，大多是涉及农村土地征用、城镇房屋拆迁、企业改制、房地产、涉法涉诉、社会保障、环境污染等方面的问题，对与这些与民生相关的问题，群众反映比较强烈。而这些矛盾正是随着发展的不断深入，逐渐的显现出来。

(二)上访人群规模化

近年来，集体访的频率逐渐高，“规模大、人数多”成为当前上访的一个典型特点，占据了信访活动的主体地位。随着网络通讯的的不断进步，人们的联系方式更加多样，更加便捷，这也方便了上访者通过各种新的沟通方式将更多的有类似诉求的人聚集起来，进行上访。同时，上访的群众相信“人多势众”，有时候虽然上访的个体之间没有密切的联系，但是，他们更愿意集结起来，给政府施压。

(三)上访方式多样化

随着社会不断发展，上访的方式也呈现出多样化。除了以前的静坐、围堵马路等方式外，出现了利用媒体、利用互联网等方式多方面的给政府施压。而有的信访群众“信上不信下，信访不信法”，认为越是找上级问题越容易得到解决，所以，越级上访不断增多，无序上访也不断增多。

(四)上访行为激进化

一些群众抱着“不闹不解决、大闹大解决”以及“要想有出路，必须上马路”的思想，动辄结队伍、上公路、打横幅、拦车辆、滞留哄闹接待场所；还有一些人有意选“党代会”、“两会”或重大政治活动期间集体上访，向政府施加压力[4]。或者，直接越过地方政府，进京上访。甚至还有个别上访者采取了自焚、下跪等极端的方式，造成了极其恶劣的影响。

三、信访工作法治化的途径

(一)明确职能定位

多年来，之所以对信访制度产生质疑，归根到底是对信访职能定位的不明确。当前对信访制度的功能，不同的研究学者有不同的概括。笔者认为信访制度设立的初衷是为了畅通群众与党和政府的沟通路径，更多的是反映民情、汇聚民智，是我们党了解民情、维护民利、凝聚民智的一种特殊的方式。因此，信访制度也被成为“社会情况的晴雨表”。解决群众的困难与矛盾，只是信访工作的一个方面，而信访作为矛盾的化解方式也仅仅是其中的一种方式。但是，随着信访工作职能定位的跑偏，使得群众越来越“信访不信法”，忽略了诉讼、仲裁等其他矛盾解决方式。以信访代替了法律。正是这种职能定位的偏差使得信访制度处于一个十分尴尬的境地。也正因此，引起了人民对信访制度存废的争议。因此，从根源上来说，必须纠正已经偏离的定位，明确职能。而明确功能定位的最显著的办法就是将其纳入到法治化轨道，依法设权、依法用权。

(二)畅通诉求渠道

习近平总书记在中央政法工作会议上清晰阐明：“维稳是保障动荡性因素被控制的前提条件，而它的核心要素又是维权，因此要善化对保障人民具体利益产生决定性影响力的制度内容，让法律处理问题的效力得到凸显”[5]。社会在发展过程中，矛盾的产生不可避免，尤其是当前改革进入了深水区。如果我们把社会矛盾和冲突比作“水”，我们过去的维稳方式就是到处筑坝、严防死守，哪里漏了堵哪里。形成了一种僵硬的稳定思维，结果导致了大规模的群体性事件、暴力事件的发生，造成社会动荡，甚至威胁到我们党的执政地位。那如何扭转这一局面呢？美国社会学家科塞对此则提出了“安全阀理论”，他认为任何社会系统在运行过程中都会产生敌对情绪，形成有可能破坏系统的压力，当这种敌对情绪超过系统的耐压能力时，就会导致系统的瓦解，因此必须借助于可控制的、合法的和制度化的疏导机制，来释放社会紧张，消解社会冲突。因此，化解社会矛盾及纠纷的最有效办法就是修“渠”，信访法治化，就是通过畅通的法律渠道，让民众表达自己的利益诉求，让社会情绪得以宣泄。

(三)依照法定程序

信访法治化，最主要的就是按照法定程序来化解矛盾，解决人民的诉求。具体在实际工作中要准确识别信访案件，分类处理。一方面，要区分无理访与有理访。对于无理访要坚决给予回绝。虽然在短时间内可能不一定效果明显，但从长远来看，更能起到很好的引导作用，让那些无理访者彻底的看不到希望，也就切断了无理访的源头。对于合理的诉求则要依法定程序解决好，体现出政府对人民群众的关心与关怀。另一方面，要对是否为涉诉案件进行识别。涉诉信访是指案件经合法司法程序已经得到结果，但当事人还要坚持上访的案件。坚持诉访分离，这样就有利于避免资源的浪费，又有利于维护司法权威。

(四)加强普法教育

当前造成“信访不信法”，造成信访问题多发的一个重要原因就是在人民群众的思想观念中，过分的迷信权力，不信任法律。总希望遇到“包青天”帮助自己解决问题。在他们心目中，总认为上访是解决问题最直接、最快速、最省成本的一种方式。因此，我们要推进依法治国，推进信访法治化，必须加强普法教育，扭转观念，使广大群众增强法律意识与法律权威，习惯运用法律的手段解决问题。