中美环境影响评价的公众参与程序比较研究

徐 宁

昆明理工大学，云南 昆明 650500

一、环境影响评价制度的概述

环境影响评价制度，是指国家以法律规范的形式对环境影响评价项目进行规制，减少环评项目对环境影响的一项制度。该制度以法律的形式确定了主体、对象、编制和审批环境影响报告书、登记表等内容，并以强制执行力作为保障，违反该制度规定就应当承担相应的责任。通过上述阐述可以看出，环境影响评价制度具有法定化、程序化的特征。在具体的实施过程中，为了避免该制度的滥用，就应当以法定形式保障公民参与度，从而提升公众参与的有效性。

二、公众参与程序存在的问题

(一)缺少具体规定

在我国颁布的《环境保护法》和其他环境单行法中，都是零散的规定了环境影响评价制度，不仅没有规定公众参与的相关程序，更没有保障主体资格和权益的相关规定，整体上看系统性不强。在《环境影响评价法》中，第5条、第11条也只是概括性的规定了环评制度，而且仅有的公众参与程序规定略显笼统，缺乏实际操作性。而近年来出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与程序作出了进一步的细化规定，谁可作为公众参与主体、参与的阶段、参与的方式等都作了具体的规定。但是，由于环境影响评价制度在顶层设计存在的缺陷和不到位，所以我国必须要提高环评公众参与的有效性。

(二)缺乏有效性

第一，我国出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的人员做出了规定，在一定程度上考虑到了人员的专业性，让具有一定知识、背景的专家和公众参与到环境影响评价当中。但是，该《办法》没有充分考虑到利害关系人的作用，缺少利害关系人的参与，专家学者往往只是从宏观上提出建议，不能真正起到监督、建议的作用。因此，该《办法》规定的公众参与程序的有效性有待完善。第二，我国的环评技术规范没有根据不同项目类型、规模、复杂程度等因素确定适当的公众参与人员。也就导致了公众的态度差别很大，缺少公众参与的积极性。

(三)参与形式单一

在实践中，环境影响评价的公众参与途径少、渠道不通畅。目前已经生效的相关环境影响评价法律法规仅规定了三种参与形式：调查问卷、论证会和听证会。可以发现参与的形式比较单一，而且只有少数的环评项目才会召开的论证会和听证会，其有效性也值得商榷；多数环评项目以问卷调查的方式进行，这其中有些调查内容设置过于简易，公众参与有效性较低；有些调查内容技术术语多，使公众难以理解，不具有针对性。因此，在公众参与的途径本来就少的情况下，加上参与的有效性低，使公众意见对环境影响评价的作用微乎其微。

三、中美环评公众参与程序比较及启示

(一)美国

美国《环境政策法》中明确规定了环境影响评价公众参与的程序，“环境影响评价在审查、审批等各个阶段都应当广泛征求相关机构、部门、地方政府的意见。”此后，美国出台的《关于实施国家环境政策法程序的条例》又作了进一步的细化规定，包括参与哪几个阶段、参与范围的上下限、参与效果的现实性以及参与的中止等规定。

美国规定了多种公众参与方式。第一，有环境影响评价报告书公开权利的行政机关，应当在当地的权威媒体上公布报告书，如《联邦公报》。另外还可以通过发送邮件、提供公众自由查阅、复制等方式进行公开，任何公众在知悉报告书之日起45日内，都有权向相关部门提出自己的建议。第二，召开范围界定、公共、听证等会议，在上述会议中公众可以自由发表自己的观点，与决策者观点相互印证，形成群策群力的公众参与机制。第三，任何公民对环境影响评价的充分性产生了质疑，都可以要求主管机关就公众意见做出答复，相关意见应当附具在环境影响评价报告附录中。

(二)中国

根据《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定，在建设项目和专项规划环境影响评价草案报送审批之前，应当举行论证会、听证会，并广泛的听取相关专家学者、受影响的单位和公众对规划环境影响评价草案的建议。然后，在报送环保部门审批的环评报告书中附具采纳的公众意见或者不予采纳的情况说明。环境行政主管部门收到报送的材料后，应当组织相关的专家和学者对建设项目、专项规划环境影响报告书提出审查意见，在审查过程中，应当对编制机关采纳的公众建议作出处理，最后报送审批机关。上述为我国关于环境影响评价公众参与的程序规定，可以看出，公众只有在编制环境影响评价报告书草案这一阶段中，发表自己的建议。在此后的阶段中，都是有关机关对第一阶段的意见进行处理，公众却没有参与权限。因此，这作为我国环境影响评价公众参与的一个弊端。

(三)启示

综上所述，美国公众参与环境影响评价的范围更宽泛，让公众最大自由地与机关合作，共同决定规划对环境的影响的程度。行政机关和公众互动的功能有利于“向公众传达信息”；反之，从公众中获取信息改善规划。从目前来看，我国环评公众参与程序发展时间短，公众介入范围小，征求公众意见往往出于形势需要。而《环境影响评价公众参与暂行办法》有公众参与程序的相关规定，但是其规定仍然不够具体，而且效力位阶较低。因此，美国环评制度公众参与程序比中国更加完善。但是也应当看到我国公众参与程序的亮点，区分了专家和普通公众，这种情况下，能够充分发挥专业性和社会实践性；受建设项目影响的公民、法人或其他组织代表均可参与，主体范围扩大是公众参与的重要保障。

四、公众参与程序的完善建议

(一)建立法律保障机制

2016年，我国新修订的《环境影响评价法》并没有针对公众参与的权利受到侵害之后，如何进行救济作出规定；对建设项目环境影响评价书的制定违反公众参与程序的，对专项规划环境影响评价需要听取专家、单位和公众意见的而没有听取，没有规定相应的处罚措施。这样就会使公众参与程序受到破坏，严重影响环境影响评价公众参与的有效性。从立法完善角度来讲，建议不断完善环境影响评价相关法律，从扩大参与主体范围，增加公众参与方式、拓展参与阶段等角度来完善法律；而且应当针对相关规划部门未依法组织公众参与、未依法考虑公众意见的行为，在相关法律法规中增加处罚条款，并确保执行力度，使该制度真正落到实处。从司法角度来讲，结合环境影响评价公众参与现状，实践中应当在《环境影响评价法》等法律法规以及行政诉讼、民事诉讼等法律法规中，规定公民在公众参与权被侵害后，可以通过诉讼程序来保障权利。从行政执法角度来讲，行政执法机关应当保障公众的环境信息知情权等权利，只有保障公众能够获得真实信息，才能使公众参与程序顺畅运行，从而为公众参与权的实现创造良好的制度氛围。

(二)促进主体的多元化

公众参与主体的多元化是指放宽主体参与资格限制以及降低参与门槛，使尽量多的主体参与到环境影响评价当中。但是，从我国目前生效的关于环境影响评价制度的法律法规来看，只有三类主体可以以适当方式参与，包括相关领域的专家、受环评项目影响的单位和公民个人。而一些致力于环境保护的组织、环保志愿者等无法参与到环境影响评价中，参与主体范围可谓相当狭窄。

我国新修订的《环境影响评价法》在第5条对环评公正参与程序进行了规定，受环评项目影响的有关单位和公民以及相关领域专家可以以适当方式参加。虽然，该法是关于环评制度的最重要的法律规范，但只是概括性的规定了谁可以作为参与主体。笔者认为，可以以《环境影响评价法》的规定为基础，出台相应的立法解释或者行政法规，这些立法解释就应当根据当前状况，放宽参与主体的资格限制、降低公众参与的门槛，特别强调参与主体的多元化，而且要切实保障公众参与环境影响评价的权利。只有参与主体实现了多元化，公众参与程序才能更顺畅的运行。

(三)建立有效的责任追究机制

环境影响评价公众参与的落实，不仅需要法律保障机制，有效的责任追究机制也至关重要。相关的法律法规应当为环境评价制度的公众参与提供行政和司法上的保障，确保公众参与得到落实。同时责任追究机制也应当发挥作用，在建设项目、专项规划环评中违反公众参与的程序时，应当给予相应的处罚；如果在事后发现违反该程序，也应当依法追究直接负责的主管人员和直接负责人的责任，并同时追究单位的相关责任。我国《环境保护法》中已经规定了民事和行政环境公益诉讼，随着主体范围的不断扩大，公民环境诉权将会得到更有效的保障。也因此，使得公众能够更加有效的维护自身的环境权益，从而确保公众参与的权利得以实现。

五、结语

如今，环境影响评价制度越来越受到重视。无论何种企业，只要能对环境产生影响，都要进行环境影响评价才能投入生产运营。通过上述分析，我们可以看到在主体资格、法律保障等方面，我国还存在不足，需借鉴美国经验，完善我国该制度。具体来说，应当在《环境影响评价法》的基础上，细化公众参与阶段，扩大参与范围、增加参与主体、延长参与时间等，避免环评公众参与流于形式。针对没有根据程序进行环境影响公众参与的规划实施处罚，切实保障公众参与，使公众真正能够对环境影响评价的实施产生影响。