校园欺凌和暴力防治问题与对策研究——以检察机关工作机制建设为视角

柴冬梅 徐 旭

重庆市人民检察院第五分院，重庆 404100

校园欺凌和暴力引发的案件逐年攀升，其中一些典型案件导致了被害人重伤或者死亡的恶性后果，引起广泛舆论关注。检察机关一直重视未成年人的综合保护和犯罪预防，积极参与校园安全建设。近年来，检察机关在开展防治校园欺凌和暴力工作实践中采取了一系列的防控措施推进安全校园建设。同时工作中也反映出一些问题，亟待采取措施进一步整改和完善。

一、检察机关参与校园安全建设情况

2017年以来，最高人民检察院先后出台《未成年人刑事检察工作指引(试行)》《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》、《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》等文件切实提升未成年人检察工作质量，保障未成年人合法权益。针对校园安全方面存在的突出问题，最高人民检察院与教育部等其他中央八部门专门制定了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》等防控校园安全风险的文件，指导各地各级检察机关积极参与校园安全建设。2017年以来，全国检察机关批准逮捕发生在中小学校园的侵犯未成年人犯罪案件3081人、起诉3923人。案件办理后，检察机关还会会同相关主管部门对案发学校进行安全检查整顿，帮助学校完善安全管理制度。

特别值得一提的是，近年来检察机关针对未成年被害人的保护和救助措施有了明显的提升。例如，对于有未成年被害人的犯罪存在发现滞后、客观证据弱、被害人表达能力有限等不利因素，检察机关在进一步明确办案标准的同时推行适合未成年被害人特点的办案程序和办案场所。针对反复询问、不当询问造成二次伤害等问题，逐步推进“一站式询问”制度。询问未成年被害人前做好预案，并进行同步录音录像，尽力确保整个诉讼过程只询问一次。目前，全国检察机关已建立“一站式询问”办案区314个。另外在同步救助制度中，检察机关除进行经济救助外，还立足本地实际与相关职能部门、公益组织、爱心企业密切合作，提供法律援助、心理干预、开通医疗绿色通道等后续保护。

重庆市检察机关根据最高检部署，通过单独设立未成年人刑事检察处、以“莎姐大普法”为平台送法进校、建立全市未成年人检察工作创新实践基地、开展防治校园欺凌为主题的检察开放日活动等工作，不断探索针对在校未成年人的帮教观护机制以及“一站式”办案救助机制，取得良好成效。

二、问题及原因分析

(一)基础研究数据统计不足

近年来校园安全问题日益得到各个职能部门的重视，但是有关校园欺凌和暴力并没有形成统一的专门的分类统计，相关数据往往直接纳入青少年违法犯罪中。例如在《中国法律年鉴》中就没有专设校园欺凌和暴力数据统计的类项。由于没有权威数据支持，造成在对校园欺凌和暴力问题进行研究分析时，调研依据往往局限于本部门本行业的数据样本，研究视野较为狭隘，难以在宏观上实现结论的普适性，研究适用价值不高。同时，由于目前各个职能部门的分析数据关注点和采集模式不同，还存在数据统计口径不一致、数据不全、数据间存在矛盾等问题。

(二)社会综合治理工作开展不足

其一，有关治理校园欺凌和暴力的法制化水平不高。现有针对未成年人保护的立法和部门规定较为原则和宏观，没有形成校园安全建设方面的专门性立法。包括《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》在内的各类行政法规也是框架性的。各类工作开展的具体细则不明。其二，各级各地检察机关社会化综合治理工作开展较为零散。很多具体工作尚处于摸索阶段，没有形成可供复制可供推广的典型模式。第三，职能和财政配备不到位，很多具体工作难以全面铺开、有效执行。发生校园欺凌和暴力后，对事件的专业性调查，对学生的心理治疗、人身保护、救济等工作所产生的费用如果仅仅依靠加害学生及其法定代理人的认赔认缴，往往容易因为加害方的逃避、拒绝导致救济的滞后和不及时。同时由于缺乏统一的专业机构，而相关职能部门也没有为治理校园欺凌和暴力配置相应的专业部门和人员，故对于校园暴力和欺凌缺乏统一的社会化调控和调配，对于很多问题存在多头重复治理或者推诿甚至是治理真空。第四，早期不良行为的干预机制尚未有效建立。在《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》中有对实施欺凌和暴力的中小学生采取矫治措施、教育惩戒，对屡教不改的登记入学生综合素质评价，必要时转入专门学校就读的规定，一定程度上体现了顶层设计中建立分级干预机制的倾向，但并不健全。对校园欺凌和暴力行为的治理并非简单的从课堂到牢房，简单的刑罚处罚容易让心智并不成熟的未成年人产生逆反心理和扭曲人格，未来再犯率高。未成年人校园暴力和欺凌成因很多，不能完全归责于未成年人而忽略家长、学校、社会在其中的影响。这仍然需要多部门的共同努力，逐步建立与刑法制度相衔接的科学和完备的早期不良行为干预体制。

(三)社会调查工作开展不充分

检察机关在办理未成年人刑事案件中，逐步开始推广和使用社会调查报告，并将其作为法庭调查的重要组成部分。但调研中也反映出一些问题。如由于目前社会调查报告的制作主体并不统一，一般以承办案件的侦查机关为主。现有的社会调查报存在社会调查工作不足，报告过于简单化、形式化、模板化的问题，而检察机关在收到这类社会调查报告后也没有开展有针对性的完善和复核工作。导致检察机关举示的社会调查报告内容简单、分析浅显、流于形式、针对性不强，不能全面反映未成年犯罪嫌疑人学习生活交往背景，不能为庭审和裁判提供作案动机、主观过错、认罪态度等方面的价值性参考。

三、完善路径及对策

(一)进一步推动建立统一综合性的治理机制

检察机关应当在正常履职的基础上，积极推动顶层设计。要在宏观层面寻求法制规范、综合治理之道。主要从以下几个方面着手。一是，推动出台有关预防、惩治校园欺凌和暴力的具体规定、操作细则。明确和细化各部门的操作规范。二是在条件成熟时，推动建立校园欺凌和暴力对策委员会，赋予其包括心理安抚、暂时保护、及时治疗、专门调查、先行补偿、代位追偿、后续监管等在内的职能。该机构作为第三方常设机构专职统一办理涉及有关校园欺凌、暴力的预防、治理、事后处置协调工作，保证各项细化措施落到实处。设立第三方专职机构不仅能够避免各部门履职重合或治理空白，也能更好地以中立立场参与一般性情况调查、保障被害人的权益。三是建立专门的“校园欺凌和暴力案件数据库”。各部门之间以大数据为平台实现信息共享。通过对典型案例的比对和分析，为校园欺凌和暴力的防治做好样本支持，摸清底数、分析规律，便于更早地、有针对性地发现问题学生和教育的薄弱环节。四是适时建立学生早期不良行为档案和分层级干预机制，与刑事制裁衔接。在强化相关职能部门之间的配合和信息共享的基础上，将记过记档、电子监控、停课休学、转学工读、社区矫治等治理模式根据欺凌和暴力行为的不同程度进行分化运用。

(二)进一步加强未成年人检察社会化建设

检察机关要在进一步筑牢未成年人检察专业化基础的同时加强未成年人检察社会化建设。一是要逐步推动未成年人司法全领域全过程专业化。加强与司法行政机关、公安机关、人民法院的衔接和配合，推动未成年人法律援助专业律师队伍的建立，探索与人民法院少审庭、家庭审判庭在案件受理范围、刑事政策把握等方面的统一口径，推动司法“一站式”办案模式。二是要加强未成年人检察社会支持体系。深化观护基地建设，推动基层检察院因地制宜建立观护基地，打造观护示范点。探索拓展观护基地效能。将符合条件的违法未成年人、未成年被害人等纳入观护、救助、关爱范畴。加强未成年人司法社工的培育和引入。三是要积极参与校园欺凌和暴力问题防治的社会治安综合治理。立足办案，分析未成年人犯罪和侵害未成年人犯罪的特点、态势、原因等，形成调研报告，为党委、政府加强和改进未成年人保护和校园欺凌暴力预防工作提供意见建议。

(三)进一步丰富普法形式

除单纯校园课堂式宣讲、派发纸质宣传册、开通电话咨询专线等传统模式外，还可以通过微信、微博、微电影等微平台增强宣传工作的趣味性，通过对互联网资源的合理运用以契合当前未成年人学习生活习惯，提高学生的接受度。针对泛泛而谈、普法教育多，具体问题解决少的问题。应协调各职能部门相互配合，开通统一的服务热线和互联网咨询平台，从心理和实际解决问题方面帮助学生。

(四)以社会调查为平台完善联动机制

针对社会调查不足的问题，检察机关的工作可以从两个方面入手。一是强化社会调查报告的制作。目前，社会调查报告并非专门的司法文书，过程亦非法定的刑事诉讼必须的环节，其制作流程中涉及的主体、模式、格式等没有并没有统一的标准，亟需实践的创新和发展。对此，有必要从行为模式、健康状况、家庭环境、学校经历、社交影响、成长背景等不同方面和层次规范社会调查报告的版式。针对未成年人的社会调查，原则上应当有法定代理人在场，并在相关笔录上签字。二是强化责任主体之间的合作。检察机关可以联合公安机关加强与街道、司法所等社区矫正机构的配合，依靠这些机构和组织选聘工作人员担任社会调查员制作调查报告。一方面这些工作人员长期从事社区工作，具有相当的群众工作基础，对相关情况的把握更为全面和准确，其形成调查报告更具有真实性；另一方面这些工作人员有专门的时间和渠道开展社会调查工作，能够弥补侦查机关和检察机关在社会调查工作时间和方法方面的欠缺。三是加强社会调查报告在刑事诉讼程序中的使用。检察机关应针对社会调查报告中的相关内容并结合前科、动机、到案情况、到案后的认罪态度作出风险性和保护性评估结论，区分家庭、学校与行为人之间的责任。四是建立社会调查监督体系。针对未成年及其法定代理人对社会调查报告有重大异议的，可以由检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师代表、相关利害关系人举行听证会，对社会调查报告的客观性和真实性进行监督。