关于行政程序法的思考

焦美娟

西北政法大学，陕西 西安 710063

罗尔斯在《正义论》中把公正程序比喻为“切蛋糕”的规则。蛋糕是权利和利益的象征，对于负责分配蛋糕的人来说，如果程序性规则允许他在为别人分蛋糕时可以不加限制地为自己留一块，那么他很大可能会尽量少地分给别人，而留给自己尽可能多的份额；如果程序性规则规定只有在把蛋糕均等地分配给其他人之后，切蛋糕的人才能最后领取到自己的，那么他就会尽最大的努力尽可能地平均分配蛋糕。由此可以看出，程序性规则对于实现实体权利是无比重要的。

在我们越来越注重自己的合法权益是否受到保障的现在，程序法和实体法律一样，发挥不可或缺的作用，尤其是在公民与政府的博弈之中，对处于弱势地位的行政相对人的合法权益的保护来说，程序法更是必不可少。程序合法、程序正当，也成为检验一个行政行为的重要标准。而行政程序法是实现宪法价值的技术性法律。在固有的宪法性制度框架内，我们能够在多大程度上获得行政立法的“裁量”空间，是一个值得深思的问题。“中国现代行政法所面临的处境是，曾以时间先后的线性特征出现于西方社会中的行政法问题，今天则同时以平面特征出现在当下中国社会之中，致使中国现代行政法陷入窘境。”中国现代行政法起步时间短，但是却要面临本不是初始阶段所要面临的各种问题，法律之于现实的滞后性，在行政程序法方面尤其表现得淋漓尽致。对于中国复杂的现实情况来说，在行政程序立法方面，我们要解决的困难更多更棘手，我们需要发挥更大的想象力和创造力，我们的发展情况不同于以往各个国家在同时间段的状态，因此，我们需要以自己的发展特色为中心，从自身出发寻找解决问题的思路。

首先，现代社会的复杂性体现在行政程序法的多元功能上，它可能不纯粹是一种权利防御行政权侵害的程序性机制，更应该是积极保护行政相对人请求权实现的制度。如果只是第一种功能，则只需要程式化的规定一系列限制行政权的条文，把行政行为和实现行政行为的过程放入法律的约束里即可，而若要进一步积极地保护行政相对人的请求权，而不是消极地等权利受到侵害才采取行动，则需要行政程序法的制定兼顾更多的方面。把重心放在行政过程之中，在国家-市场-社会的互动之间完成行政任务。

其次，由于中国地大物博，各地的情况差异性也特别明显，在制定法律的时候必须充分考虑到这个方面。我们制定法律的经验一直都是先在地方找试点，在试点的实施情况中总结经验，最后再在国家层面上制定适用于所有地方的统一规定。因此，莫于川曾说过“在法定权限和程序的制度框架之内，由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围内予以推行，可以说是法律制度创新的最佳路径选择。”行政程序法的制定仍然可以采用这种方法，从地方的立法实践中总结出经验，进而推动更多的行政程序地方立法实践，最后在适当的时机向全国推广。

再次，行政程序法需要发展出一种行政内部自我监督机制来保障行政程序法的实施。由于社会对政府的天然的信任程度较低，经验告诉我们，内部监督往往沦为内部不监督，无法发挥实质性作用，可是由于内部行政行为的特殊性，我们仍然需要一个有效的内部监督体制，这就需要我们在涉及该问题时需要进一步创新，力图使内部监督切实产生应有的作用。

最后，也是最重要的，我们要改变自己传统观念里的非法治理念，尊重并支持行政程序中的法治理念，继而使我们能够接受行政程序，而不致于引起观念冲突。非法治观念的摒弃并非一朝一夕就可完成，它需要我们潜移默化，用文化的力量来改变，最后逐渐消除人们心中抵制法治的观念。我们要逐渐增强人们对法律的信赖，只有当人们自觉地接受一部法律，进而用其指导自己的生活，并内化为行动自觉性，这部法律才能称之为成功，法律的真正目的不是为了惩罚违背者，而是为了成为一种全社会的信仰。对于行政程序法来说更是如此，它介于行政权和公民权利之间，防御更容易伤害公民权利的行政权，对于其法治要求来说相对更高，因为它所要防御的“敌人”很强大。

中国需要一部统一的“行政程序法”，这已经是许多人的共识，然而，从各国的实践经验来看，这项工作是很复杂也很艰难的，再加上中国特殊的发展情况，使这项工作显得更为艰难。但是，即使是困难重重，我们也不能放弃为制定“行政程序法”而作出更多的努力。