论行政不作为的国家赔偿责任

黄尹暄

南京理工大学知识产权学院，江苏 南京 210094

一、行政不作为之国家赔偿责任的制度价值

关于行政不作为导致的损害是否应当纳入国家赔偿范围，主流观点持赞成意见，少数学者持反对意见。个人认为，行政不作为违法国家负赔偿责任有其必要性。

第一，行政不作为的国家赔偿责任并非完全没有法律依据。在例如《行政诉讼法》等其他部门法中有相关规定。《国家赔偿法》(2010)中第3条第(五)项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”、第4条第(四)项“造成财产损害的其他违法行为”两个兜底条款，也为此留下灵活解释的空间。

第二，从公平、平等原则角度而言，若行为主体造成损害而不承担赔偿责任，则无法有力监督违法行为，也无法对损害给予有效救济，不利于社会稳定。

将国家赔偿的范围扩大到行政不作为导致的损害，有以下几方面的价值：

其一，有利于完善我国的法制体系。当今，建立国家赔偿制度的国家大都不排除行政不作为的国家赔偿责任。我国《宪法》第41条，明确了公民有权申诉、控告或检举公务组织或人员的违法失职行为，并有要求损害赔偿的主体资格和权利。

其二，有利于更好地实现对行政权力的制约，从而相对人的合法权益。在我国的政治环境下，公权力较私权利而言，明显处于强势地位，故应当通过监督、制约公权力以保护私权利。而将行政不作为的损害纳入国家赔偿责任范围，有利于行政立法的目的的达成。

二、行政不作为之国家赔偿责任的构成要件之因果关系

学界关于行政不作为之国家赔偿责任的构成要件多采用三要件说，即不作为行为、损害结果及因果关系。[1-3]其中，争论的焦点在于的因果关系。

行政不作为造成损害的因果关系往往难以判断，原因有二：其一，受害人的损失并非由公务组织或人员的积极行为导致，而是由第三方或受害人本人导致的。其二，行政不作为行为并不是客观存在的，而是法律拟制行为。

关于如何认定因果关系，有学者认为“凡不作为是造成损害的直接原因，与损害事实存在直接因果关系的，则不作为主体应承担赔偿责任；凡不作为只是损害得以扩大的外部条件的，则不作为行为主体不承担赔偿责任。”[4]也有学者认为“还要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们认为存在行政赔偿责任的因果关系。”[5]

个人更倾向于第二种观点。一方面，从赔偿范围而言，第一种观点，排除了很大一部分行政不作为行为的国家赔偿责任。例如，火灾中，由于消防部门的施救不及时，导致财产受损，这是典型的行政不作为中的迟延履行行为。消防部门的不及时施救不是火灾发生的直接原因，而是火灾导致的财产损失扩大的外部原因，因此而排除消防部门的损害赔偿责任，显然不合理。而从行政立法的目的角度出发，第二种观点的赔偿范围更大，能更好地实现保护相对人权益、填补损失的目的。另一方面，从认定难度而言，是否是造成损害的直接原因的认定不具有客观性。仍以火灾为例，施救不及时行为可以认定为导致损失扩大的外部原因，也可以认定为损失扩大部分的直接原因。而“权利人无法通过其他途径受偿的损失”是客观的，可量化的，故第二种观点更有利于权利人权利的实现。

三、赔偿责任分担

在不同的情况下，赔偿责任分担应有所不同。通过案例可以发现，行政不作为造成损害的情况可以分为三种：

其一，行政不作为单独造成损害的情形。其二，行政不作为行为与第三人行为共同致害的情形。个人认为应当先区分公务组织或人员与第三人是否有意思联络。在无意思联络的情况下，公务组织或人员应当在第三人无法填补受害人损失时承担补充责任。在有意思联络的情况下，公务组织或人员与第三人应当对损害承担连带赔偿责任。该情况下，公务组织或人员可以阻止损害发生的可能性更大，主观恶性更大，故应当承担更多的责任。[6]

其三，行政不作为行为与受害人自身原因相结合造成损害的情形。该情况下，应当由司法部门进行责任认定，公务组织或人员按比例承担赔偿责任。

[ 参 考 文 献 ]

[1]王鉴辉.行政不作为违法的国家赔偿责任研究[J].现代法学，2000，22(1)：63-66.

[2]徐狄栋.浅议行政不作为的国家赔偿责任[J].学理论，2015：162-164.

[3]石佑启.行政不作为引起的国家赔偿责任探讨[J].行政法学研究，1998，4：55-59.

[4]陈时菊.浅析国家赔偿范围的几个问题[J].法商研究——中南政法学院学报，1996，2：87-89.

[5]马怀德.国家赔偿法理论与实务[M].北京：中国法制出版社，1996：109.

[6]沈岿.论怠于履行职责致害的国家赔偿[J].中外法学，2011，1：81-95.