基层社会治理中需建构“内生型”法律秩序——基于上海奉贤区新型治理模式的思考

李珊珊

中共中央党校，北京 100000

基层社会治理是整个国家和社会有效运行的坚实基础，是衡量一个国家治理能力的重要指标。基层社会治理是通过明确社区中各个主体之间的关系，培育社区独立个体的自主性、参与性和责任性，使人民群众自觉投入到公共生活管理中来，实现政府管理与民众自治的有机统一，达到社区公共利益最大化的目标，促进基层社会的和谐发展。

一、上海市奉贤区基层治理调研情况

通过对上海奉贤区的社区调研发现，奉城镇、南桥镇等在政府的倡导下，以“增强群众获得感与满意度”为落脚点，创新基层社会治理工作，通过围绕加强党的建设使群众切身感觉到政府关怀的“温度”，实现基层治理和基层党建的有效结合，提升了社区群众对政府的信任度。

(一)“行政掌门人”制度

近年来，在部分社区试行一种新的基层党建组织形式——“微家掌门人”，例如上海奉城镇推行“行政掌门人”做法，即地方政府或社区提供经费，利用居民闲置房屋，建立“党员微家”，有群众基础的老党员成为“微家掌门人”，打造学习、活动、服务、调解、议事等功能为一体的有形阵地，服务社区党员群众。政府赋予微家掌门人以市容、环卫的行政职权，以老党员在群众中的威望限制他们滥用职权。掌门人身上既有爱的体现，又有政府的强制力，所以可以“软硬”结合，综合治理，既提高行政权力的效能，又部分实现了社会自治。

(二)政府和居民“无缝对接”

在奉贤区正阳二居委会治理中，社区基层工作者为迅速高效处理居民纠纷，努力实现政府和居民的无缝对接，提出“三项制度”：即建立区域化党建联席会议制度；健全定期联系“代表委员”走访制度；依托在职党员双报道双报告制度。做好“三个对接”：对接区域特点，利用互联网实现“社会自治”；对接居民群众的需求；对接社区的治理难题。政府和居民的“无缝对接”，使基层管理者下基层，与百姓沟通，深入百姓中间、了解百姓需求。有效的实现了管理者到服务者的角色转变，以此提升居民对政府的满意度。

二、新基层治理模式下存在的隐患

在创新基层治理模式下，基层工作者通过和居民互动、沟通，使居民感觉温暖，办事便利，解决问题有门路，增强了居民获得感与满意度，提高了政府公信力和执行力，可是在这种新模式下仍存在不少隐患和问题：

第一，“掌门人”治理模式实际上是中国传统熟人社会的治理方式的体现，基层政府通过“掌门人”的资历和威望来调节矛盾纠纷，其优势是解决纠纷速度快、效果好。但这种模式也存在隐患，一方面，纠纷的调节与裁决受“掌门人”自身生活环境中形成的道德、伦理准则支配，不同的掌门人生活环境、接受教育程度、道德水平不同，社会的治理存在较大的偶然性和不稳定性，难以持续发展。

另一方面，随着中国经济体量的激增，劳动力开始在全社会范围内流动，当代社会已经由传统的封闭式社会逐步转化为开放式社会，社区人口流动性之高前所未有，同时也带来社会的管理服务的高需求。社区本地人口与政府、掌门人之间有近乎同样的思维习惯和伦理道德，存在很多非正式的处理问题的途径和方法。而伴随着外来人口的进入，他们缺乏这种本地区的思维道德习惯的纽带，相互之间缺乏信任度，从而很容易使这种“乡村民约”、“掌门人”治理模式失效。

第二，政府和居民“无缝对接”模式下的隐患。在大部分人的印象中，有问题找政府，然而在基层社会治理中法律和政策的制定常常滞后于问题的出现，若不能得到及时解决则会造成群众对政府的信任度的下滑。此外，随着自媒体的迅速发展，群众可以通过互联网完成各种形式的政治参与，政府言行举止受到群众前所未有的监督和拷问，一旦事情发展没有达到群众心中的满意度，最终将导致群众不信任政府。在“无缝对接”模式下，基层管理者“权责不对等”，群众过于依赖政府，很难实现社会自治，一旦政府公信力下降，容易导致基层管理者角色迷失，陷入管理困境。

三、实现“内生型”法律秩序

(一)基层社会治理中需要法律秩序的建构

我国现阶段处于从计划经济时代的“单纯社会”向市场经济时代的“复杂社会”转型的时期，社会已经呈现出高流动、高分化和高媒介的多维面目①。在基层社会治理中亟需建立法律秩序，这样既可以解决不同阶层利益主体的公平问题，也可以解决人的自由和秩序的冲突。

昂格尔认为，就国家层面来说，法治最具有特色的地方，在于它的普遍性和自治性②。法治，即一个共同体的成员因信仰法律而自觉遵从法律秩序内在的世界观和行为方式，实际上，法律秩序因其普遍性从而可以成为一种社会所有成员共同遵循的“范式”。同时，因社会中多个利益集团的存在和竞争需要利益平衡，为了能够客观、中立地体现它们之间的利益，并公正、理性地解决他们之间的纠纷，就需要“法治”作为一种独立的权威，实现社会自治。

法律秩序的有效形成需要民众主观对法律的感知和对法律文化的自觉遵循。就社会个体层面来说，在人口高度流动的社会中，遵循法律秩序能够有效保障预期利益的实现，正如庞正所言，社会中的个人之所以愿意遵循某些规则，是因为当这些规则被普遍遵守的时候，他们的行动所赖以成功的整体秩序才会产生。③。哈耶克进一步指出，“所谓社会的秩序，在本质上便意味着个人的行动是由成功的预见所指导的，这亦即是说人们不仅可以有效地运用他们的知识，而且还能够极有信心地预见到他们能从其他人那里所获得的合作”④。这种有预见性的成功，就是法律秩序在基层社会治理中所公认的价值作用。

(二)法律秩序的“内生性”

法律秩序应由政府外在强制性推行内化为人们在日常生活中应自觉遵循的行为习惯。吉登斯在《社会的构成》中认为，人与人之间在社会的互动中受到特定的时间和空间的制约。而人们的生活需要一定的安全感和信任感，这种感受的获得即来自于人们日常生活中习以为常且可预见其结果的“惯例”。所以，人必须针对这个特定的“区域”创造性地促发日常生活的惯例。这种惯例通过人们在意识中重复的促发一种指导日常行为举止的“实践意识”，这种意识不需要外在的强制干预，是内在滋生的、潜移默化的对人的行为起到指导或者制约的作用。通过将法律秩序“内化其心，外化其行”，可以有效减少基层社会治理的成本，提高治理的效益。

四、建构“内生型”法律秩序的条件

在一个国家制度的建构层面，考虑到基层社会的高流动的人口、存在各个阶层的利益共同体等现象，法律秩序的建构尤为重要。哈耶克将人类的秩序分为“自生秩序”和“建构秩序”，在新中国成立以来，由于社会历史不断地改革，表现为自生秩序的儒家礼教已经出现断层。在当今经济基础和上层建筑转型发展的阶段，建构基层社会治理中的法律秩序虽有诸多困境，可对社会的发展来讲尤为重要。建构法律秩序需要充分关注社会现实，增进法律法规与社会各阶层不同需求、不同利益的融合度，通过对自生秩序的重视、包容、重建，提高法律秩序的效益。

(一)对法律知识的普及和对教育的要求

首先，社会基层管理工作者应加大普法教育宣传力度，通过各种渠道使社区成员了解日常生活中遇到各种矛盾纠纷应当依法进行处理。其次，提高社会成员的科学理性，增强对纠纷事务的辨别力，对待社会群体性纠纷时要理性分析问题，解决问题，进而促进社区公共利益最大化。最后，通过政府指导和志愿服务相结合的方式，提高弱势群体的政治素质、文化水平和法律意识，进一步提高弱势群体参与社会公共服务的意识和能力。

(二)对提高公民的社会信任度的要求

法律秩序的建立需要一种高信任度的社会环境，且需要各个社会主体有信任度的合作，因此，应当增强社会成员的社会信任度。一方面，完善全社会范围内的信用体系，让坚持诚信者有回报，加大对不诚信者的惩罚力度，使社会机构和社会成员无事不信、无时不信。另一方面，在基层社会治理“小政府、大社会”环境下，政府及社会团体应该着力培养社区居民的合作精神，提高合作能力，鼓励居民积极广泛地参与社区公共服务领域，建立政府、社会自治组织和社区居民共同参与的社区治理体系，实现基层社区安定有序、和谐发展。

(三)对法律和制度方面的要求

若想使法律文化内化于心，外化于行，在日常生活中自觉实践，一方面，应根据社会分层中各个阶级的不同价值观和利益诉求，完善法律法规体系，推进政府整体性规划，力求制度精细化，执法程序法治化。另一方面，应在基层社会治理中拓展协商对话、信访、投诉举报、社会舆论监督和民意调查等利益表达渠道，促进政府和社区居民间的平等对话和民主协商，使人民群众能够在法律范围内自由表达意愿。

[ 注 释 ]

①叶敏，王阳.城市基层治理生态：恶化机理与修复路径——基于国家与社会双向共时性转型的思考.地方治理研究，2017(1)：52-63.

②[美]昂格尔，吴玉章，周汉华译.现代社会中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，1994：59-68.

③庞正.法治秩序的社会之维[J].法律科学，2016(1)：3.

④[德]弗里德利希·冯·哈耶克，邓正来译.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2003：200.

[ 参 考 文 献 ]

[1]托马斯·库恩，金吾伦，胡新和译.科学革命的结构[M].北京：北京大学出版社，2003.

[2]昂格尔.现代社会中的法律[M].江苏：译林出版社，2001.4.

[3][英]安东尼·吉登斯，李康，李猛译.社会的构成[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1998-5-1.

[4]薄贵利.论提高政府的公信力与执行力[J].武汉科技大学学报(社会科学版)，2010(5).

[5]赵岩，孙涛.国内社区治理研究知识图谱分析[J].中国行政管理.2016(5)：32-37.

[6]梁平，冯兆蕙.基层治理的法治秩序与生成路径[J].河北法学，2017(6)：123-131.

[7]郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会治理创新研究论纲[J].浙江社会科学，2011(4).

[8]叶敏，王阳.城市基层治理生态：恶化机理与修复路径——基于国家与社会双向共时性转型的思考.地方治理研究，2017(1)：52-63.

[9][美]昂格尔，吴玉章，周汉华，译.现代社会中的法律[M].北京：中国政法大学出版社，1994：59-68.

[10]庞正.法治秩序的社会之维[J].法律科学，2016(1)：3.

[11][德]弗里德利希·冯·哈耶克，邓正来，译.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2003：200.