检察机关环境行政公益诉讼原告资格问题研究

余诗媛

华中师范大学，湖北 武汉 430079

环境行政公益诉讼是在环境公共利益因行政机关的违法行政行为或不作为受到侵害时，法律规定的主体为保护环境公共利益以该行政机关为被告而提起的行政诉讼。环境行政公益诉讼的存在十分必要。环境违法行为常伴随着违法行政行为或行政不作为，只有提起环境行政公益诉讼，撤销行政机关的违法行政行为或督促其履行职责才能解决根本问题。①

2015年，随着《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》出台，检察机关提起环境公益行政诉讼制度有了规范与依据，大规模的司法实践也随即展开。检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼的司法实践体现出环境行政公益诉讼对于保护环境公共利益所发挥的积极作用，同时也突显出一些问题。

一、检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼在理论依据上的问题

首先，从理论上来说，检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼应该是合法正当。在一般行政诉讼中，原告只能是与行政行为有利害关系的主体。在环境行政公益诉讼中，公共利益受到了损害，而与行政行为有利害关系的主体却通常是行政行为的受益者，并不会主动提起行政诉讼来保护公共利益。因此，行政公益诉讼的起诉主体可以扩大为法律规定的与行政行为没有利害关系的主体。

检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼进行试点的理论依据来源于全国人大常委会授权②。而全国人大常委会的权力来源于《立法法》③，可以根据改革需要暂时调整适用法律。最高人民法院、最高人民检察院根据授权决定所制定的实施办法则属于“在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

尽管人大常委会授权检察机关作为环境行政公益诉讼的原告在理论上是合法的，但应当指出，授权必须根据改革和发展的需要进行，而且是暂时的。此外，作为检察机关提起环境行政公益诉讼的依据，人大常委会授权决定只是一个法律规范性文件，在效力层级上低于法律。因此，缺乏法律的支撑是目前检察机关提起环境行政公益诉讼在理论依据上的最大阻力。

二、检察机关作为原告提起环境行政公益诉讼在司法实践中存在的问题

首先是诉讼地位的问题。实施办法④赋予了检察机关公益诉讼人的身份，却又没有明确规定公益诉讼人与一般行政诉讼原告的区别，忽视了检察机关在行政公益诉讼中的权利与义务的特殊性。在一般的行政诉讼中，原告的诉权来源于宪法赋予公民的个人权利⑤，而检察机关作为公益诉讼人的行政公诉权来源于宪法赋予检察机关的法律监督权。一般行政诉讼原告的诉权属于制度性的基本人权，保障的是公民的基本权利，故而比作为国家公权力的行政公诉权更加开放。而检察机关的行政公诉权，涉及到公权力的行使，则需要受到严格限制。而检察机关与一般行政诉讼原告诉讼地位的不同，使得委托诉讼代理人、使用民族文字等适用于一般行政诉讼原告的权利并不适用于检察机关。而检察机关则应当享有一些一般行政诉讼原告所没有的权利，以更好地行使其行政公诉权，例如，调查核实权、检察建议权等。

举证责任的分配也是一大问题。检察机关作为公益诉讼人，其在诉讼中所承担的举证责任应当同一般行政诉讼的原告相区别。在一般行政诉讼中，被告是行政行为的作出者，更加容易获得相关证据，因而被告通常对行政行为的合法性负有举证责任。而这种举证责任分配并不应适用于检察机关作为原告提起的环境行政公益诉讼案件。检察机关的调查核实权，使得行政机关等其他主体有义务在检察机关调查案件事实时对其进行配合。因此，检察机关的举证能力显然是远高于一般行政诉讼原告的。尽管行政机关仍然应该对于行政行为的合法性进行证明，但检察机关也需要对行政行为侵害到国家与社会公共利益承担初步的举证责任。

三、结语

环境行政公益诉讼的诉讼主体问题，仍然有待于学界的继续探讨。在我国，检察机关提起环境行政公益诉讼的制度还在试点与探索中，对于检察机关在诉讼中应当发挥的作用、具体应当享有的权利与承担的义务以及诉讼主体范围是否应当扩大等问题，仍然需要在理论研究与实践中进一步去分析与研究。当前，检察机关提起环境行政公益诉讼的首要问题是要完善相关的法律规定，为检察机关提起环境行政公益诉讼提供有力的法律支撑，明确检察机关在环境行政公益诉讼中的地位及权利义务，以更好地开展司法实践。

[ 注 释 ]

①晋松.困惑与突破：环境司法保护的诉讼模式.法律适用，2014(2).

②2015年，全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》.

③《立法法》第13条：全国人民代表大会及其常委委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内部分地区暂时调整或者暂时停止适用法律的规定.

④《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案试点工作实施办法》.

⑤《宪法》第41条第1款.