浅谈党内法规与国家法律的关系

刘 云

内蒙古科技大学文法学院，内蒙古 包头 014010

一、问题的提出

2014年10月，党的十八届四中全会第一次将“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”一并纳入中国特色社会主义法治体系当中。①同月，习近平总书记进一步提出：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”[1]显然，党内法规与国家法律的关系问题已成为我国法制建设进程中的一项重要课题，只有理清二者之间的关系、明确二者之间的联系与效力问题，才能促进二者相互配合、协调发展。

二、党内法规的概念及属性辨析

在分析党内法规与国家法律的关系问题之前，我们首先要明确的是党内法规是什么的问题，即党内法规的概念如何界定？党内法规究竟属不属于法？只有明确了党内法规的概念与性质，我们才能以一种更加清晰的思路来探讨其与国家法律之间的关系。

(一)党内法规的概念与特征

“党内法规”这一概念是毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上首先提出的。自此，“党内法规”逐渐成为党组织与党员党内行为规范的总称。2013年中共中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”据此，我们可以总结出党内法规的三个基本特征：

首先，党内法规体现党的意志。党内法规同国家法律本质上都是特定主体意志的体现，不同的是，国家法律是全体国民或者大多数国民整体意志的反映，而党内法规却是中国共产党统一意志的表现和载体。在实践中应当将国家法律体现的国家意志与党内法规体现的全党意志区分开来，党规管党事、国法管国事，二者不能相互混淆，更不能相互替代。

其次，党内法规有其特定的调整范围。根据《制定条例》的规定，党内法规调整的对象仅限于党组织和党员党内的工作和活动，而其他公民和组织的行为则不受党内法规的调整，尤其对于一些法律绝对保留的事项，党内法规是无论如何都没有权利作出规定的。

最后，党内法规靠党内强制力保证实施。党内强制力是指党内有关组织被授权所具有的执行力，它既表现为对违规党内行为的否定与惩罚，又表现为对合规权益的支持与保护。

(二)党内法规的属性辨析

辨析党内法规的属性主要是讨论党内法规是不是法的问题。自党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”列入中国特色社会主义法治体系之后，有关这一问题的争论就愈演愈烈。一些人认为，至少从政治层面来说应当承认党内法规是法。但还有一些人认为，法律有严格的界定，党内法规与法律有着本质上的区别，党内法规只是作为一种社会规范来辅助法律维持社会的稳定发展，而不能直接归入法律体系当中。事实上，这两种意见也代表了目前学界对于这一问题的主要看法。概括来说，第一种观点是以法律多元主义理论为支撑的肯定观，第二种是以国家法理论为支撑的否定观。法律多元主义通过扩大法的解释来说明“党内法规是法”，而国家法理论则是从法的本质角度出发，说明法应当具有国家性，更有甚者认为，说“党内法规是法”就是“以党代国，党政不分”。

虽然两方观点都有各自坚实的理论支撑，但笔者认为，从当下我国社会发展的实际情况来看，国家不再像过去一样担任垄断公权力的角色，而是将公权力逐步向社会转移，“国家性”不再是判断是否属于法的硬性标准。因此本文认为站在法律多元主义的角度，将党内法规理解为是广义的法更符合我国建设社会主义法治国家的本质要求。

三、党内法规与国家法律的联系

虽然党内法规与国家法律在体现的意志、调整的范围以及强制力等方面有着明显的区别，但在中国特色社会主义法治体系下，党内法规与国家法律绝不是相互对立的关系，二者是相互联系、有机统一的。

(一)相同的价值取向

“党内法规是党要管党、从严治党的制度依据和保障，目的是让党更好地为人民服务；国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障，目的是让人民生活得更美好。”[2]党内法规与国家法律的价值基础都是为人民的美好生活服务，二者的出发点是相同的。在新形势下，中国共产党只有依据党内法规不断加强党内纪律、依照宪法的指引治国理政，才能更好的服务于人民，真正实现“从群众中来，到群众中去”。

(二)共同的指导思想

党内法规与国家法律均以马克思主义作为指导思想。我国“中国特色社会主义”的性质要求我们，必须将马克思主义作为党和国家发展的行动指南。无论是指导党员行为与活动的《党章》还是作为我国根本大法的《宪法》，都明确规定了马克思主义的指导地位，基于这一共同的指导思想，党内法规与国家法律必将和谐发展，共同服务于我国的法制建设。

(三)二者之间相互配合

党内法规与国家法律相互促进，相辅相成。一方面，党内法规中的任何条款都不得违反我国的宪法和法律，一般情况下，党内法规要严于国家法律。另一方面。由于党内法规的制定程序比较简单，当某些事项没有法律规定的时候，党内法规可以起到弥补法律漏洞的作用。

四、党内法规与国家法律的效力关系

在讨论二者之间的效力关系时，我们不能盲目地去争论党内法规与国家法律究竟谁大谁小、谁高谁低，而是应当结合当代法治建设的现实进行详细的分析。

当下我国法治建设的现实就是：在立法时，党内法规要指引党领导立法；在立法之后，党内法规不得与宪法和法律相抵触，不得僭越法律。只有这样，我们才能保证党在领导人民立法的同时还能够带头遵守法律并在法律规定的范围内活动。

(一)党领导立法

中国共产党是一个富有远大使命的政党，党的领导是中国特色社会主义的本质要求。我国《宪法》和《立法法》都确定了中国共产党的领导地位，为党领导立法的正当性和合法性提供了依据。党领导立法，就是在立法过程中，中国共产党在党内法规的指引下，将自己的主张通过法律程序变为国家意志的过程。只有在立法过程中始终坚持党的领导，才能够确保制定出来的法律顺应国家和社会发展要求、顺应人民的殷切期望，真正实现“良法之治”。

(二)国家法律高于党内法规

依法执政是党治国理政的基本方式。我国《宪法》总纲规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”《中国共产党章程》规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动。”依照宪法和党章的要求，党组织和党员的活动要以宪法和法律为准则，党内法规的制定和实施也要以宪法和法律为依据。具体而言，表现在两个方面：

首先，有权制定党内法规的党组织不得超越法定权限，制定出“同宪法和法律不一致”的规范，且当党内法规与国家法律发生冲突时，应当坚持“国家法律高于党内法规”的原则，尊重法律法规规定，优先适用国家法律法规；其次，党内法规负责管党治党，对于党外事务或者法律保留的事项，党内法规不得僭越。我国《立法法》第八条规定了剥夺公民政治权利、犯罪和刑罚等11项只能由全国人大及其常委会通过法律规定的事项，无论在什么情况下，党内法规都无权对这11种事项作出规定，否则将视为无效。

(三)党内法规严于国家法律

“国家法律是所有公民所必需遵循的行为准则，党内法规主要是规范党内生活和党员行为，从党的先进性建设角度来看，党内法规对党员干部的要求要高于国家法律对一般公民的要求，因此，党内法规的规定必然严于国家法律。”[3]党规严于国法，并不意味着党内法规与国家法律“不一致”，如前所述，“党内法规不得与宪法和法律相抵触”是铁一般的法则，这里的“严于”是说党内法规对党员和各级党组织在行为规则设置、遵守、执行等各方面的要求都更加严格。“对党员来说，有些违反党章、党内法规制度的言行并不一定都违反宪法、法律法规。但只要违反了宪法和法律法规，它也一定违反了党章及党内法规制度。”[4]

五、结语

总之，在中国特色社会主义法治体系下，党内法规与国家法律是相互促进，相互配合的。我们既不能将二者混为一谈，说党内法规就是法，也不能将二者完全对立，盲目争论究竟是党大还是法大。只有认清党内法规和国家法律的关系，才能在建设社会主义法治国家的过程中使二者发挥应有的作用。

[ 注 释 ]

①2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家.即：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持……促进国家治理体系和治理能力现代化.”