城镇化背景下农民的土地权利保障研究*

刘书林

吉首大学张家界学院，湖南 张家界 427000

近年来，党中央提出了“加快我国农村地区城镇化建设，统筹城乡发展”的重要决策。但是在农村地区开展城镇化工作的过程中需要占用部分土地导致部分农民的合法权利受到影响，这种情况再一次将农民的土地权利保障问题推到了舆论的风口浪尖。这些问题使得城镇化工作进展受到了阻碍，并且如若不能妥善的解决问题，维护农民的土地权益，那么将会影响农村地区的社会稳定。

一、城镇化背景下农民的土地权利保障现状

(一)农民土地权益受损严重

伴随我国城镇化工作的发展速度不断提升，农民的土地权益能否得到保障成为了当今社会的舆论焦点问题。在上世纪90年代中期之前，城镇化工作发展还处于起步阶段，占用的农村土地较少[1]。直至20世纪90年代中期以后，我国的城镇化工作取得了飞跃式进步，城镇化建设速度不断提升。伴随城镇化建设速度提升也使得越来越多的农民土地被占用，农民的土地权益受到了一定程度的侵犯。除此之外，随着农村经济的发展加速了农村土地的流转速度。农村土地交易规模和频率也呈现出持续增长的趋势，并且农村当地政府和城市的土地开发商也卷入其中，不断侵占农民的土地权益。在当前我国的农村土地集体所有制背景条件下，如果不能及时有效的设立土地保障制度那将会造成更多的农民土地权益受到侵害，影响城镇化工作顺利进展。

(二)农民因地抗争影响了农村社会和谐稳定

我国自实行改革开放后，国家整体经济发展不断进步，但是经济的迅猛发展也造成了贫富差距过大、城乡两极分化严重等问题。为了更好的统筹我国城乡一体化发展，党中央在第十八次人大代表会议中首次提出“四化同步”的全新发展战略[2]。但是在实施“四化同步”工作过程中始终无法避免农村地区土地流转和占用的问题。城镇化建设需要征用大量的农民土地，而这也会激化矛盾。土地可以为农民带来更可观的经济收益，一旦进行土地征用势必会引发农民的抗争。据相关部门提供的数据信息显示，由于我国取消了农业税，出台有关农用土地的流转政策，导致农村土地纠纷问题不断增多。城镇化建设使得对土地的征用需求越来越频繁，农民集体反抗共同维权的情况也经常出现，这极大程度的影响了农村地区社会的和谐稳定发展。

二、城镇化背景下农民土地权益保障面临的制度性困境

(一)“保发展”与“保权益”的政策权衡

为了确保全面推进城镇化建设过程中能够降低成本，最大限度的保护我国农民的合法权益，促进社会和谐稳定发展。政府需长期进行“保发展”与“保权益”的政策权衡[3]。虽然城镇化建设在一定程度上侵犯了农民的合法土地权益，但是鉴于城镇化建设工作开展的必要性，我国政府依旧采取“保发展”的策略。为了促使我国GDP的持续增长，加快城镇化建设步伐，部分地方政府被迫牺牲部分农民的利益，以此来推动城镇化建设。在这种情况下“保权益”则被忽略。通过上述内容的阐述可以看出，在“保发展”和“保权益”二者中更加重视的是“保发展”。而“保权益”则成为实现“保发展”的权益性目标，这使得农民的土地权益频繁受到侵害。

(二)农民土地所有权虚化

由于当前农村地区的土地所有权主体虚化，导致农民的合法土地权益受到了侵害。农民的土地所有权包括土地使用权、土地占有权、土地收益权和土地处分权等一系列土地权益。但是由于当前大多数农民的土地所有权被虚化，导致在当下农民土地权益受损成为常态[4]。造成农民土地所有权虚化的主要原因有以下几点：首先是国家和政府对其进行垄断；其次是农民所持有的土地承包权和经营权不完善。如若农民转入城市，不再持有农业户口时需要向当地政府缴纳所承包的所有土地。最后是农村土地所有权当中的主体被虚化，这种情况造成了大量的农村土地权利被村干部所掌握。由于农村地区地理位置偏远，不便于进行实时监管，使得心怀不轨的农村乡镇干部肆意侵犯农民的合法土地权益。

(三)农民的维权能力弱化和无序化

由于农民的受教育水平普遍不高，导致其在维权的过程中展现出了维权能力的弱化和无序化。农民的集体维权能力弱化还会造成个体农民在进行合法维权的过程中出现无序化和非理性化[5]。而由于多数农民的法律意识淡薄，没法找到合适的渠道反映问题，维护自身合法的土地权利，文化素质不高加上对于依法维权的认识不全面导致我国的农民在维权过程中成为了弱势群体。在大型企业和政府的强权组织面前，需要农民团结一致，共同维护合法的土地权益。

三、创新农民土地权益保障的策略

(一)建立农地流转的民主决策机制

为了更有效的保护我国农民的土地合法权益需要建立一套完善的农村土地流转民主决策机制。在我国农村地区大范围普及家庭联产承包责任制以来，农民分到了土地，获得了土地的所有权，成为了土地的合法权益主体。党中央曾明文规定，内容强调：若要更改农村土地的经营权，必须参照相关的农村土地法律制度依法自愿进行土地流转[6]。因此若想更快实现农村土地流转合理化需要健全农村地区土地流转的民主决策机制。农民作为当前的土地所有者自愿进行土地流转的根本目的是能够获取一定的经济效益。在进行农村土地流转的过程中要始终保证农民能够拥有自主选择的权利，不可以通过威逼利诱等方式来迫使农民被迫进行土地流转。

(二)构建农地流转的市场价格形式机制

通过构建农村土地流转的市场价格形式机制来确保农民可以在自愿进行土地流转的过程中合法权益受到保护。通过建立市场价格形式机制来对当前农民所持有的土地进行科学合理的定价，确保农民在进行土地流转交易过程中可以获得令自己满意的报酬，增加农民的土地流转经济效益[7]。构建这套机制需要当地政府在农村地区设置监管网点，实时发布土地流转的相关信息，并为农民提供价格指导。确保农民在进行土地流转的过程中不会受奸商蛊惑，以不合理的价格出售土地。同时由政府出面为农民创设一个公平合法的交易平台，保证农民可以通过正规渠道进行土地流转买卖。

(三)改革农地流转的增值利益分享机制

通过对当前农村土地流转的增值利益分享机制进行改革创新来让广大农民能够公平合理的享受土地流转所带来的增值经济利益，以此来提高农民的生活质量保护农民的合法土地权利不受侵害。我国实行多年的土地征用制度使得在农村地区形成了城镇化用地的二元市场。这种二元市场的出现既不符合当今市场经济的发展基准，也侵犯了农民的合法土地权益[8]。为了解决这一困境，保护农民的合法土地权益需要对土地流转交易采取一些措施。通过对现有的增值利益分享机制进行改革明确城镇化建设所占用的土地以及土地进行流转交易的全部收益都应归农民所有，当地政府和土地承包商不得克扣或变相提留。

(四)完善农民土地权益协调与诉求机制

土地协调机制可以有效预防和解决农民在进行土地流转过程中出现的土地纠纷问题。而土地权益诉求机制则可以确保农民的合法土地权益不受侵犯。通过完善这两种制度在源头和基层来解决农民与政府或土地承包商之间的矛盾纠纷。并且增加农民合法权益诉求的方式和渠道，对现有的利益诉求机制进行创新。对合法土地权益受到侵害的农民提供价格低廉、及时有效的反馈途径。通过上述方式来维护农民的合法土地权益，对于造成的经济损失进行即时赔偿，解决激化的矛盾问题，防止矛盾事件的再次恶化影响农村地区的社会稳定。

四、结语

综上所述，我国加速城镇化建设的过程中侵犯了部分农民的合法土地权益，如若不能采取相应的措施来解决这些问题，维护农民的合法权益那么将会激化社会矛盾造成更严重的后果。本文针对当前农民的土地保障问题进行了简要分析，并通过对现有的土地流转机制进行完善和改革来解决这些问题，确保城镇化发展征用农民土地时可以让农民获得相应的报酬。希望通过本文内容的阐述来让更多的农民利用法律武器做到依法维权，解决矛盾问题，促进我国城镇化建设能够快步发展。