乡村振兴视角下集体建设用地利用策略思考

林 坚，周 琳，杜长育

（1.北京大学城市与环境学院，北京 100871；2.北京大学深圳研究生院，广东 深圳 518055）

一、引 言

经济发展进程中农村土地不断市地化，导致土地资源稀缺及价值提高，集体建设用地在我国经济发展与人民福祉提高中作用重要。2018年1月2日，中共中央、国务院印发的《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出深化农村土地制度改革，完善农村土地利用管理政策体系。农村土地问题成为乡村振兴战略重要问题，主要包括土地征收（Hall等，2015；Shan等，2017）、农村土地利用变化（Chen等，2010；Vliet等，2015）、土地收益分配（Leibbrandt等，2010；Oyvat等，2016）、农地生产经营规模等问题（Abubakari等，2016；Asiama等，2017）。近年我国学者多关注集体建设用地的确权登记（刘成明等，2018；程宇，2016）、建租赁房（徐哲，2018；田国兴等，2018）、集体经营性建设用地入市（吕萍等，2018；曲承乐等，2018；陈明，2018）以及小产权房问题等（董藩等，2017；吴爱辉，2016）。但多从某一方面剖析其在当前政策背景下的问题和治理模式，缺乏宏观思考。

本文围绕全面深化改革、新型城镇化建设和乡村振兴战略要求，回顾和分析改革开放以来我国集体建设用地的政策制度安排及其演变历程，探讨制度改革创新诉求和可能趋势，剖析集体建设用地利用及规划管理问题，研究探索新历史条件下加强小城镇集体建设用地利用管理策略，为完善村镇建设管理制度提供参考。

二、政策制度演变

（一）第一阶段：改革开放至1990年中期，相对宽松的集体建设用地政策

为加强农村建房管理，制止农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地现象，1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定，农村社队的土地归集体所有，分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包耕地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。1982年《中华人民共和国宪法》第十条规定，城市土地归国家所有。农村和城市郊区土地除法律规定的归国家所有以外，其余归集体所有；宅基地和自留地、自留山也归集体所有。规范机构和个人合理利用土地。同年《村镇建房用地管理条例》解释村镇建房审批制度和城镇居民取得宅基地的合法性，提出“出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地，社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”。1986年我国制定第一部《土地管理法》（1988年修正），将审批管理建设用地纳入法律范畴。对集体建设用地采取与国有建设用地相对平等态度，规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”；同时规定县、乡两级对集体建设用地的审批权，“使用农村原有宅基地、空闲地和其他土地进行建设，由乡级人民政府审批；公共设施、公益事业建设用地，由乡级人民政府审核后，报县级土地管理部门批准；乡镇企业建设用地，也由县级土地管理部门审批”。此阶段农村集体建设用地审批权主要归县、乡两级，集体建设用地政策相对宽松。

（二）第二阶段：1990年中期至2004年，严格管制的集体建设用地政策

伴随改革初期高速工业化和快速城市化进程，农地大面积非农化，国家对耕地保护调控和乡镇企业发展调控不力导致耕地资源大量流失。为应对市场经济转型发展进程中建设大量占用耕地的冲击，国家对集体建设用地实施严格管制政策，保护耕地成为首要问题，耕地总量动态平衡、非农建设占用耕地的占补平衡成为转折点。

1995年7月《关于非农建设的集体土地交易应征为国有的试点方案》强调，集体土地使用权也不得单独转让、出租用于非农建设，建筑物转让、出租给本集体经济组织以外的单位和个人，土地所有权须转为国有。1998年我国重新制定并通过新《土地管理法》，严格限制农村集体建设用地，大大缩小农村集体建设用地利用空间，取消地市级以下政府建设用地增加的最终审批权。1999年《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，加强转让管理农民集体土地。2000年《关于小城镇建设有关政策》规定小城镇户籍管理制度与政策，“对进镇农户的宅基地，要适时转换出来，防止闲置浪费”。2004年《关于深化改革严格土地管理的决定》加强管理农村宅基地，禁止城镇居民购置农村宅基地。上述规定体现了政府对集体建设用地供应从紧的倾向。

（三）第三阶段：2004年至今，集体建设用地探索试点

严格限制农村集体建设用地使用权流转的法律规定有其特定历史背景。但随着城镇化发展，集体建设用地市场交易自发形成，迫使制度相应调整，试点探索集体建设用地政策调整。该时期可分为初步探索、深入探索、政策推动和城乡融合四个阶段。

一是初步探索时期，一些政策探索集体土地上市。2005年《广东省集体建设用地使用权管理办法》明确规定，集体建设用地使用权流转方式与国有土地相同，可出让、出租、转让、转租和抵押。为鼓励提高农村建设用地利用效率，2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》规定，自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的村民，当地政府可给予奖励或补助。二是深入探索时期，主要关注探索农村土地集体所有制有效实现形式。2013年中央农村工作会议提出要不断探索农村土地集体所有制有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权和放活土地经营权。三是政策推动时期，通过颁布有关政策允许集体经营性建设用地入市。2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出，要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村三块地制度。四是城乡融合时期，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。习近平总书记在十九大报告中提出，“实施乡村振兴战略”是新时期“三农”工作重点，应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

三、存在问题

（一）增量用地缺指标

1.政策强调优先盘活存量

我国实行严格耕地保护和节约用地制度，土地规划和土地利用年度计划中指标管理是重要手段。目前土地管理政策已从“增量扩张”转向“存量挖潜”，强调集约利用存量建设用地。《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》指出，坚持严格的耕地保护和节约用地制度，严守耕地保护红线和城市开发边界。

2.基层乡镇土地指标紧缺

用地指标自上而下分解至基层乡镇时，新增建设用地指标很少。城乡建设用地增减挂钩后，拆旧复垦形成建新指标要上交，由县里统一调剂使用。因此，调整城镇建设框架和农村发展空间时，会面临“无地（指标）-不能集中改造—不能节约土地去置换”的非良性循环。地方政府为发展经济，集中资源建设中心城区，对小城镇、农村发展支持有限，导致发展不充分、不平衡。

（二）存量用地难题多

1.宅基地缺乏科学规划和布局，使用散乱无序

违法用地随意性强、总量大，未批先建现象严重。广西横县共有农户为259 288户，其中未办理集体土地（宅基地）建设使用证即未批先建占44%。宅基地超标问题严重，一户多宅现象普遍。南宁市西乡塘区金陵镇的一户村民宅基地面积约260平方米，先后建3栋住房。建新不拆旧，闲置空房形成空心村现象严重。受传统观念影响，多数村民无法接受拆祖屋、住楼房的转变，而且旧房可产生持续效益，基于利益考虑，实施建新拆旧难上加难。

2.集体经营性建设用地利用效率低，环境污染严重

1980年代乡镇企业获得极大发展空间，利用集体土地推行“离土不离乡，进厂不进城”的工业化。乡镇企业建立确实推动了农村集体经济发展，但“半城半乡”土地利用方式导致集体土地粗放低效利用、空间布局零散，基本沿着现状道路布局，且与村庄、农田混杂，“村村点火、户户冒烟”导致环境污染。产业门类低，缺乏准入门槛限制和生产工艺审查，而且产业区小而散，缺乏公共污染处理设施。

3.各类公共配套设施建设较滞后，管理机制不健全

公用设施建设存在财政投入不足、管理与维护落后、建设标准缺失、建设严重滞后等问题。小城镇、农村市政公用设施依靠镇政府、农村集体经济投入和农民自身投工投劳解决。财力不足加上管理、维护机制不健全，严重影响农村市政公用设施使用寿命和效益发挥。

四、政策建议

（一）改进原则

以符合农村集体建设用地制度改革的方向、重点和要求为指导，遵循集体建设用地利用改革总体原则，对未来深化集体建设用地的改革提出管理模式和建议，从而保障集体建设用地所有者和使用者合法权益，促进土地资源优化配置和高效集约利用，提高集体建设用地管理决策水平，促进农村集体建设用地制度环境良性发展。总体原则如下。

1.地域有别，统筹规划

高度城市化地区，通过“一书两证”制度安排土地利用和各项建设，强化规划的综合调控作用，根据依法审批规划和有关法律规范，组织、控制、引导和协调各项建设用地和各类建设工程，使其纳入城市规划范畴；而一般地区需核定建设用地的选址布局、建设工程实施等，通过“一书三证”制度改变乡村建设缺乏监督约束状态，扭转乡村建设无规划状况，加强有效规划管理，促进城乡经济全面协调可持续发展。

2.增存有别，分类施策

增量建设用地面临指标短缺问题，存量建设用地则面临土地开发滞后，造成大量土地资源浪费。为适应产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，增量和存量建设用地需要分类施策，建立健全城乡融合发展体制机制，加快推进农业农村现代化发展。

（二）对策建议

1.增量建设用地优化策略

（1）适当鼓励给指标。贯彻落实国土部制定下发的《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》，充分发挥国土资源对新型城镇化建设服务保障作用，以大中小城市和小城镇协调发展为目标，新增建设用地计划向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。适当给予重点镇、特色小镇和国家、省重点项目一定用地指标，解决其发展过程中用地紧缺问题。同时可因地制宜明确一个周期（如3年一周期）内新增用地指标，并综合评估小城镇用地情况，可分年度评估和周期评估，对指标使用、促进小城镇建设情况科学评估，“奖”优“停”劣，以保证科学合理用地。小城镇要统筹各业各类用地，保障新型城镇化用地需求，科学安排生产、生活和生态用地，优化区域、城乡用地结构和布局，保障乡村振兴必要用地。（2）飞地经济汇指标。鼓励相互独立、经济发展存在落差的乡镇打破区划限制，合作开展集中式产业空间开发建设。经济发达乡镇用地指标相对紧张，而经济相对落后地区用地指标相对富裕，探索相互独立、经济发展存在落差的乡镇间合作，在政府引导下利用“飞地经济”破解工业发展面临用地指标瓶颈和产业结构趋同困局，克服行政分割造成工业布局分散、资源浪费现象。政府加强统筹协调，完善组织管理架构，健全议事协调机制，加强跨区域政策衔接，提高公共服务质量。（3）增减挂钩出指标。通过增减挂钩拆旧复垦形成建新指标允许自行使用。鼓励采取建设用地置换、周转、土地整理折抵、农村新社区建设、农民宅基地有偿自愿退出机制等办法，盘活存量建设用地，建设用地周转指标主要通过农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决，对试点小城镇可给予一定数量新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧，从而优化土地利用结构和空间布局，解决小城镇和工业园区建设用地指标不足问题，推进城乡统筹发展。（4）分类施策定指标。结合城乡用地分类、镇规划建设用地标准等，因地制宜制定不同城镇有关城乡建设用地标准、镇建设用地标准。建议实施“老人老办法、新人新办法”新增人口占地标准，差异化占地标准，合理制定用地指标。分类制定用地标准，探索“以人定地”与“以产定地”结合方式。一方面根据新增人口数量，合理确定城镇新增建设用地规模，保障用地需求，另一方面，充分考虑城镇经济社会发展水平和产业布局情况，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模，以就业、地均产出等指标考查土地效率，推动节约集约用地，完善规划用地控制方法。

2.存量建设用地优化策略

（1）实施“三旧”改造。将基层乡镇集体建设用地纳入城镇低效用地再开发中，推进老城区、旧厂房、城中村改造和保护性开发。重点盘活存量集体经营性建设用地，建立城乡统一建设用地市场。探索集体经营性建设用地入市后的“未来收益”作为抵押，设立专项金融产品，使得集体经营性建设用地充分体现资产价值和市场属性。利用集体建设用地建设租赁住房等改革试点，促进集体建设用地有序进入房地产市场。加快对低效利用、污染重、能耗高的项目土地收储再开发，发文规范再开发方式、流程及职责等。建立考核奖惩机制，乡镇层面从用地指标安排等入手，企业层面重点建立差别电价、水价等激励政策，企业享受优惠与亩均工业增加值、亩均入库税收等挂钩。

（2）借鉴区段征收和市地重划经验。为保障失地农民生产生活，我国加快征地制度改革，出现土地换社保、留地安置、区片综合地价等多种补充方式，这些方式一定程度提高征地补偿水平，但对农民利益保障仍有较强不确定性。中国台湾地区的市地重划和区段征收做法值得借鉴。具体而言，两种方式将农地视为农民个人财产，补偿的目标是使征地后农民所有土地资产价值不减少。其中，区段征收是将一定区域内土地全部予以征收，并重新整理规划开发，将开发用地一部分用于建设公共设施，一部分作为抵价地，一部分用于出售抵开发费用；市地重划是依照城市规划方案，由原土地所有人出资重新规划和建设一定区域内细碎零散土地，再将整合后土地按原有位次分配给原土地所有人的市地改良方式。未来我国征地方式可在现行留地安置基础上，借鉴台湾地区市地重划和区段征收做法，进一步改进和完善留地安置补偿制度。

（3）允许自征自用。应鼓励现有集体用地转为国有土地，通过土地出让金交付适当优惠，促进存量农村集体用地再开发和利用。在具体实施过程中，需确定自征自用原则：①农民自愿，维护农民利益。充分尊重农民意愿，杜绝强制征地，征地后做好农民补偿、安置和保障工作。②规划先行，合理建设。合理利用、按需征用将农村集体所有土地变为国有建设用地。③保护耕地，集约利用土地。严格按照《土地的管理法》办理农用地转用审批手续，防止自征自用占用耕地，特别是基本农田，节约并集约利用土地，提高土地利用效益。

（4）推行乡村建设许可。相对城镇“一书两证”制度，实施乡村建设规划许可制度，应体现农事简办原则，鼓励通过出台系列配套政策，落实乡村规划、下放审批权限、提供一站式服务、精简流程、减免费用、开展“两违”整治等工作。在具体实施过程中，可采取以下措施：①制定完善的政策体系，科学编制乡村规划。出台系列文件，规范和完善乡村规划许可管理。乡村规划全覆盖，作出宅基地使用安排，引导村民建房。②创新管理架构。实施分级管理，适当下放事权，由基层统一管理服务中心提供一站式服务，统一颁发《乡村建设规划许可证》。③精简过程加强监管。简化报建流程和验收流程、简化材料、减免费用、加大违法违建惩处力度、加强建设过程和违法建设监管。④落实人员和资金保障。配备规划师并加大资金投入，为工作顺利开展提供保障。