农村征地补偿协议的法律分析

倪 雪

江苏师范大学法学院，江苏 徐州 221116

一、农村征地补偿协议的法律性质

因为目前我国尚未制定相对统一的行政合同法，所以对于行政合同的确立尚未存在具体的区分标准。我国行政法学家应松年的观点是，行政合同是以行政主体为一方当事人的发生、变更或者消灭行政法律关系的合意。但其实行政合同是介于行政行为和民事合同中间的一种形态，它既有行政性的色彩，也存在一定的合意性。行政合同的目的之一就是维护社会秩序，但这种秩序的建立要通过双方合意来完成。我认为应当将农村征地补偿协议视为是一种行政合同，原因有以下几点：第一，从行政合同的主体来看，合同的其中一方是行政机关，另一方是村民委员会；第二，从内容上看，行政合同是为了满足公共利益的需求，通过行政强制的手段获得农村集体组织的土地所有权。在实践中，农村征地补偿协议中的土地补偿费数额是由村民依据村民自治的法规所确定，村民不能以此提起民事诉讼。而对于补偿标准所产生的异议，它的裁决主体是批准征用土地的政府，如果不满该裁决，依据的是《行政诉讼法》提起诉讼。

二、农村征地补偿协议的订立规制

农村征地补偿协议是由村民委员会和政府通过平等协商，在规定的法律程序中制定的协议。所以，农村征地补偿协议的订立需要从主体和程序上去考察。

(一)征地补偿协议的订立主体

农村征地补偿协议的订立主体是村民委员会和当地政府机关，在实践中，主要是政府统一征地办公室。村民委员会是基层群众性自治组织，在农村征地补偿协议中，它被赋予了相应的职权，但是现行法律并未作出具体明确的规定，这导致大多数人对于村委会的职权有各种各样的理解。所以，应当建议法律将村民委员会的职权做更加具体明确的解释，这样就能避免今后为其主体资格进行不断论证的烦恼。

另一方主体就是政府统一征地办公室。在实践中，县一级统一征地办公室，通过授权负责土地征收的工作，作为县政府的代表与村委会订立征地补偿协议，市政府来代替它承担相应的法律后果。当补偿安置的协议订立之后，再由相应的政府作出公告，并征求村委会和村民的意见。但到目前为止，我国尚未确立针对调整农村土地征用补偿的专门法律规定，由于对应规定的缺失，这就造成了公权力行为缺少相应的法律授权规定，当公权利在干预私权利的同时就没有相应的监督。

(二)征地补偿协议的订立程序

《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。然而，在实践过程当中，农民却没有过多的参与订立程序。在很多政府征地的过程中，“两公告一登记”制度并没有得到很好地贯彻与执行。当村委会和政府讨论补偿安置的相关标准时，通常只和村民委员会中的小部分决策人沟通，并非倾听了大多数村民的意见。在过程中，村民的参与度很低，对于应当享有的权利，没有得到充分的保障，对于补偿协议中一些涉及自身利益的条款，并不能平等的参与协商。

三、农村征地补偿协议的救济途径的完善

依据我国现行相关法律的规定，村民在征地补偿以及安置的过程中，当他们的利益受到侵害时，一般通过的救济程序主要分为两种，一种是司法救济，另一种是行政救济。司法救济作为其中一种救济方式，在一定程度上能解决很多矛盾。比如当村委会与村民之间由于补偿安置费用的问题所引发的纠纷，依照规定由村民享有的，村民向法院依法提起诉讼，这种情况应当作民事案件来处理。如果该补偿款应当归农村集体组织所享有，村委会对于该笔款项具有管理的职责，那么此时，村民与村委会之间的法律地位就不平等，相应的，法院也不能受理此时村民所提起的民事诉讼。诉至法院的纠纷中，大多数都是关于农村土地征收补偿款分配的问题，但我国没有专门的《征用土地法》，其他相关的法律和行政法规内容也不完善。当前的司法实践中，法院时而将该类案件作为民事案件来审判，时而将其作为行政类的案件来审判，往往最后做出的审判结果大不相同。所以，建立专门的、有效的解决农村征地补偿问题所引发纠纷的机制至关重要，这也是今后解决该类案件的主流趋势。

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