司法责任制视野下检察制度改革

2018-01-22朱清清

法制博览 2018年14期

朱清清

桂林电子科技大学法学院，广西桂林 541004

一、检察制度概述

检察制度是对检察院性质、活动原则、组织体系以及工作制度等的总称，从严格意义上细化而言该制度主要包括组织机构、检察官制度和工作制度。而检察官制度又涉及到检察官的资格制度、任免制度、保障制度等。工作制度则涉及侦查监督、自侦、公诉、执行等制度，这些制度又可以进一步细化为其他的制度。在司法责任制的视野下，将检察制度司法化实际上是弱化检察行政的干预，落实检察官办案主体地位以及独立性，这必然要求检察制度的改革。

二、司法责任制背景下检察制度面临的困境

(一)检察机关绩效管理未达预期目标

检察绩效包括工作绩效和人员绩效，二者的作用、管理主体具有不同的层级性。检察人员绩效是上级对下级进行评价的绩效，检察工作绩效管理对象是一个部门，而在实践中并没有严格区分工作绩效和人员绩效。现行的绩效管理主要存在绩效管理主观化、考核主体单一、程序封闭缺乏规范性、激励导向功能弱化等问题。绩效管理主观化体现在两个方面，一是绩效设立的目标仅仅是设立者凭借以往的经验或者个人想法而缺乏科学化的绩效指标；另一方面是绩效考核过程中由于个人的关系，比如熟人因素而使考核缺乏客观性。现有的检察院考核一般是在内部进行的，虽然说可以方便内部了解各级检察院的情况以及是自我监督的一种方式，但笔者认为这并不足以让检查机关完全自评。其次考核多是在封闭式的情况下进行的，影响了绩效考核的沟通。现行的考核结果分为优秀、称职以及不称职三种，被考核人员只想达到称职即可，一定程度上抑制了激励导向的作用。

(二)检察官待遇保障制度差距明显

《检察官法》中规定了检察官的工资待遇，但实践中由于种种实际情况，这些规定并未彻底落实，所谓的“当地其他公务员”的工资没有具体明确、范围浮动太大。工资待遇目前还没有完善的解决措施，条文中所说的标准、规定等内容都太过笼统，没有专门制定针对检察官的工资制度以及工资标准。随着检察官司法责任制的改革，检察官工资待遇与承担的责任是不相对称的，某一方面来说也打击了检察官的积极性和加速了检察官的流动性。同时，由于地方经济发展的区别，造成同级不同地的检察官工资待遇有较大差别。检察官工资虽然由国家规定，但实际与一般的公务员区别相差较小，这就可能造成检察官难以拒绝“金钱诱惑”。检察官贪污犯罪等经济性犯罪的发生，不利于检察官的廉政建设和工作效率，对此如何改革落实检察官的经济保障需要认真研究。

(三)内部错案责任追究制度不科学

权力运行不可避免的多少存在官僚主义习气，司法机关有时为了维护自身的形象或者地方的利益而停止错案的追查，这本身是属于检察制度范畴的问题。制度的缺陷也是错案发生的重要原因，《条例》中就规定检察院监督部门管理检察官的执法过错、上级监督下级的办案质量，可以看出这些都是检察院内部的权力机制。也就是说变成了检察院自查自纠的模式，这种模式并不能完全保证错案追究的有效性与公平性，同时也会降低检察院本身的公信力。所以说，错案追究也体现了检察制度的缺失，在落实错案追责时必然也要弥补类似内部监督之类的制度问题，两者并行方可。制度问题未解决错案还是会再度发生，因此在一定程度上检察制度的改革显得比错案追究个人责任本身重要的多。

三、推动检察制度改革及相关工作的建议

(一)构建专业化、科学化的绩效管理机制

实施科学的绩效考核管理是实现检察官专业化管理的必由之路。第一要明确区分绩效管理中的检察人员绩效和检察按工作绩效，两者存在评价的不一致性，对于检察人员绩效应该正确把握其层次性和层级性。可以将其分为领导级别检察人员和普通检察人员两个层次；检察长对副检察长、副检察在对部门负责人、部门负责人对普通检察人员三个层级；通过两层次三层级来降低成本提高效率。第二要制定科学的绩效计划，确定绩效管理的目标，分为整体目标和整体之下的个体目标，且计划的制定应该具有挑战性和激励作用。第三要进行绩效过程管理取代以往单一的年终绩效考核，系统的整理现行检察机关内部的规章制度和工作流程，在工作中对检察人员不断进行监督与改正，以保证工作绩效朝着预定的目的发展。并且注重绩效管理过程的公开，可以让检察人员了解整体的横向、纵向的数据比较以激励自己，坚持公开透明管理也提高了绩效管理的规范性。第四完善绩效考核以及考核内容，检察机关的绩效考核不同于其他部门，不同阶段、不同地区、不同部门都可能有不同的标准，因此需要定期做调整以适应检察工作的要求。

(二)优化单独工资序列、福利保障制度

改革前的检察官一切待遇由地方提供，这必然会导致检察机关司法活动受到地方的干扰。在落实司改任务中，第一要强化地方检察院工资福利的统一管理，减少地方的行政干涉，缩小不同地区间的同级检察官的工资差距，确保检察官的工资待遇高于一般的公务员。二是完善与其相匹配的单独的检察官工资序列；以及建立健全的检察官福利和退休制度，将检察官的津贴纳入基本工资中，实行终身制，退休后符合一定标准可以享受一定比例的退休金。三是根据各地经济发展状况适当提高检察官办公经费保障的标准，为检察官创造履行职务的工作环境。

(三)构建双层错案问责监督体系

减少错案的发生，实现检察机关监督职能，显然内外部的监督是必不可少的。检察内部“自纠”的监督模式存在一定的弊端，因此必须要结合检察机关外部的监督机制，也就是完善检察官惩戒委员会。第三方监督机构即检察官惩戒委员会是解决检察机关内部监督、责任自纠弊端的方式之一，可以相对的保持检察工作结果的公信力。目前检察官惩戒委员会各省已经成立，需要其发挥本身的专业优势，必须独立于检察机关，避免成为内部监督系统；惩戒委员会只需要接受省级以上党委的领导即可。以内部监督和外部监督两种双层问责监督体系可以更好的抑制错案的发生率，二者之间相互弥补、制约。另外问责的主体与被追责的主体应双向行使权利，确保客观公正的对待错案，这样才能在一定程度上减少错案的发生、保障人权又惩罚犯罪的目的。