从政治发展角度看党的十九大召开的重大意义

□李肇忠

（中共广西区委党校、广西行政学院，广西　南宁　530021）

在政治学话语体系和人类政治实践进程中，政治发展始终是政治文明进步的主题。政治发展意指政治制度的持续改善，它包括国家构建、法治建设、程序性的政治问责制三个要件。国家治理能力强、法治水平高、公民对社会事务程序性参与度高，而且三者之间水平大体均衡，就是政治发展方向对、水平高的表现。反之，则属于政治衰败的表现。

2017年10月胜利召开的中国共产党第十九次全国代表大会，是中国政治发展进程中的一件大事，对推动中国政治良性发展做出了重要部署，具有重要历史意义。从政治发展的角度观察分析党的十九大精神与诸多理论成果具有重要的政治现实意义。

一、党的十九大精神对国家构建的贡献

国家建构（nation building）是政治发展的首要任务。国家建构就是要建设强大的统治能力和有效政府。国家治理能力强意味着国家能给其国民一种明确的历史方位感和方向感，能有效防范外敌入侵以及维护社会秩序稳定和国家统一，并以此增强国民的安全感；它也意味着一个有效政府，即政府能够有效执行法律、确保公民与机构履行契约，能有效汲取财力以服务公共利益，能快速和有效地决策和落实决策。从这个意义上说，党的十九大提出的一整套治国理政的政治原则和行动纲领，对于改善和加强我国的国家构建有重要意义。

（一）党的十九大精神给国民明确了历史方位感和方向感。人类社会的政治实践表明，政治发展的过程要有明确的方向性。十九大报告明确提出，从党的十八大起，中国特色社会主义进入了新时代，明确了中国人民当前所处历史方位的问题，这是决定将来中国要走向何方的前提。党的十九大报告在此基础上明确提出了21世纪前半叶中国的奋斗目标，即解决了中国往哪里走的问题：在总体目标上到2020年全面建成小康社会，在此基础上乘势而上奋斗十五年，到2035年基本实现社会主义现代化，然后再奋斗十五年，到本世纪中叶建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦。在经济建设方向上，坚持社会主义市场经济改革方向不动摇，坚持发展是第一要务，强调创新是第一动力，坚持用五大发展新理念指导经济建设以实现高质量发展，明确“国家强大要靠实体经济”“抓实体经济一定要抓好制造业”［1］；在政治发展方向上，坚持推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民的政治参与权利，同时坚持厉行法治，落实全面依法治国的方略。这些目标与方向，既是中国政治发展的科学指南，又是凝聚社会共识的政治原则。

（二）党的十九大报告给国家能力建设明确了强有力的政治领导核心。工业革命以来，政党政治是政治文明的显著特征之一，能否有一个强大的执政党来领导国家奋勇前进、整合各种社会利益以及维护社会正常秩序，决定着国家治理能力的高下强弱。十九大报告明确提出：“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的”，要求“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方”［1］。这种政治原则明确了中国只有一个权力核心和最高的政治领导力量，那就是中国共产党，它符合社会主义初级阶段的中国国情，具有现实的合理性。一是因为，在这个阶段中，中国社会是一个民族多元、利益多元、区域发展和群体发展不平衡的巨型复杂社会，社会自治的意识和能力以及个体公民间的合作、妥协、尊重规则的意识与经济发达国家相比还有较大差距，如果缺乏一个强大的执政党总揽全局和居间协调，很可能会出现社会秩序混乱和不可预期，全国一盘散沙，地方保护主义、狭隘民族主义伺机卷土重来，如此一来，社会合作和契约履行将会举步维艰，体制的宏观效率和巨大市场规模的比较优势将不复存在，政治发展更是无从谈起。二是因为，当下我国正处于全面转型的关键时期，这些转型包括由计划经济向社会主义市场经济转型、地区性大国向全球性强国转型、人治法治混合型社会向纯正民主法治型社会转型、要素驱动型高速增长模式向创新驱动型高质量发展模式转型、封闭型国家向高度开放型国家转型、由乡村农业社会向城市化、工业化、信息化社会转型。能否以较小的代价实现平稳转型，事关民族复兴伟大目标的实现。在这个转型关头，要处理好改革、发展与稳定的关系，关键是不能出现政治领导权力多元化、中央政治权威旁落和弱化的政治衰败现象，只有执政党能够实施坚强有力的领导，才能避免中国社会转型在大功将成之际功败垂成，能够平稳跨越“中等收入陷阱”，走上高收入国家的良性发展道路。三是因为，中国现实政治生活中山头主义、朋党政治、裙带主义的幽灵时隐时现，寡头分治、“龙多难治水”的政治衰败现象一定时期内还在不同程度上存在。如果这种现象蔓延，后果严重：一会导致中央政令不通，政治决策难以落实，出现集体失责风险；二会导致选择性执行法律的后果，对圈子有利的就执行，反之就公然漠视，这会迟滞法治国家的构建；三会导致高层不团结甚至严重分裂，引发严重政治危机。党的十九大高度强调要自觉维护党中央权威和集中统一领导，并把习近平总书记在党的领导核心地位在党章修正案中加以确认，这是避免上述政治衰败结局的有力保障。总而言之，国家治理能力强弱与有无政治领导核心和核心的强弱完全呈正相关关系。

（三）十九大精神为构建现代化的国家治理体系和实现国家治理能力现代化进一步明确了方向和路线图。现代社会是工业化、信息化社会，与此对应的上层建筑就是现代化的国家治理体系与治理能力。国家治理现代化意味着治理法治化、民主化、市场化、透明化、科学化和高效化。党的十九大明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，提出要坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制，突破利益固化藩篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。根据十九大精神，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。《决定》明确指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。这次党和国家机构改革要求统筹设置党和国家机构，以建立执政党能够发挥总揽全局、协调各方领导作用所必须依托的党政机构职能体系，实际上这样的改革有助于增强国家施政能力。此外，这次机构改革要求落实“科学设置机构、合理配置职能”的原则，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮，着力“解决机构重叠、职责交叉、权责脱节的问题”；还有，这次机构改革要求精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系，这样的改革无疑会更好满足社会主义市场经济对廉洁高效政府的要求。总之，这种以建设廉洁高效政府为方向的改革及其行动方案，无疑符合构建强有力的国家组织管理体系的政治发展要求。

（四）党的十九大为构建现代政治伦理提出了更高的要求。如果说现代政治制度是一部政治机器，那么，现代政治伦理就是这部机构保持高效持续运转必不可少的润滑剂。从政治发展的角度来说，诚实守信、互惠利他、法律面前人人平等、同样的人与事适用同样的规则这种在现代国家得到普遍认同的政治伦理，超越了基于血缘、同乡、同窗、姻亲、小圈子之上的熟人社会的特殊主义政治伦理和亲缘选择原则①，它是现代政治制度存在和发展的文化基础，它使大规模的、高度流动的、远程交往不断扩展的陌生人社会中的社会交流合作成为可能。在这种陌生人社会中，如果普遍主义的现代政治伦理占据优势，人们就会习惯于制定和遵从共同认可的透明规则，可以计算如何获得最大化的个人利益，从而采取理性的、长期的规划与行为，社会交往成本将因此大大降低，集体行动的效率也将大大提高。

为了在中国与时俱进的构建和完善现代政治伦理，党的十九大强调要培育践行社会主义核心价值观，把它融入社会发展各个方面，转化为人们的情感认同和行为习惯，强化社会责任意识、规则意识。同时，“坚持依法治国和以德治国相结合”。这种结合，会使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

（五）党的十九大为国家建构夯实了国家认同（nation identity）的基础。现代世界上的国家，大多是民族多元、文化多元的国家，国家建构的任务之一是把文化背景各异的各民族国民凝聚成一个守望相助、同舟共济的命运共同体，在此基础上获得国民对国家的高度忠诚、服从甚至献身。认同是指个人在感情上喜欢和忠于某个人或某个团体，把自己的利益与这个人或这一团体的利益视为一致，使自己的价值观、行为方式与这个人或团体趋于一致。国家认同则是指一个人把自己归属于某个国家，进而在情感上亲近它，忠于它，在思想上相信它，把自愿服从它、必要时为它牺牲当成自己的义务。缺乏国家认同的国家大多软弱无力，因为民不知有国，不会忠诚他、服从它，国家也难以有效对国民进行社会动员。中国是个多民族国家，为了强化国家认同，党的十九大提出许多新理念、新举措。在政治上，提出要实施区域协调发展战略，解决好不平衡发展的问题，“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，强调“必须坚持以人民为中心的发展思想”“不断促进全体人民共同富裕”。在凝聚国民方面，提出要“牢牢把握大团结大联合的主题，坚持一致性与多样性统一，找到最大公约数”。在民族事务方面，强调“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。”［1］在社会建设方面，全面建成覆盖全民、城乡统筹的社会保障体系，建立全国统一的社会保险公共服务平台，尽快实现养老保险全国统筹。在文化领域，培育和践行超越狭隘民族认同、地域认同的社会主义核心价值观，激励国民忠于祖国，以此作为凝聚国民和强化国家认同的精神纽带。

二、党的十九大报告对民主法治建设提出了诸多新思想、新举措

民主和法治是现代政治文明的标配，是衡量现代政治发展的重要维度。党的十九大在推进中国民主和法治建设方面有诸多原则规定和新举措。

（一）发展民主政治

民主政治建设包括民主权利和民主制度两个重要维度。一是保障和扩展人民的民主权利。民主秉持主权在民原则，意味着人民在与已相关的公共事务上有发言权和表决权，在表决重大法律、政策和选择政府领导人时实行多数决定原则，在决策通过之后国民还能够依法参与协商和监督政府执法行为和政策落实。二是确立和不断完善程序性的政治问责制。它实际上就是民主政治制度，是政治发展的要件之一。民主政治要求建立一套有效的政治制度来确保国家与政府对全体人民的社会整体利益负责，而不是只照顾权势集团的利益。在程序性政治问责制下，政府及其官员的产生要体现程序性表达出来的人民意志，政府要时刻积极地、制度性和程序性地倾听、吸纳和回应民意，同时要平衡各阶层之间的利益诉求。在民主政治建设方面，十九大精神有很多新思想和新部署。

第一，是对人民民主权利的强调。十九大报告提出，要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，要求各级人大及其常委会“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”［1］。

第二，是对协商民主的强调。我国现阶段的政治实践中，在协商民主和选举民主之间对前者强调得较多，坚信“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，认为只有通过协商民主，才能够把人民最广泛地、最大限度地涵盖进来、包容起来。习近平总书记曾经说过：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”十九大提出要“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”［1］，这无疑符合现代政治发展方向，是对中国政治发展的贡献。

第三，明确了中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。十九大报告强调在新时代必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业，不断促进人的全面发展、全体人民的共同富裕。这种理念就是对全体人民高度负责的体现。

（二）继续推进依法治国基本方略

民主和法治是现代政治发展的双子星，没有民主，法治就会异化为个人独裁；而缺乏法治，民主必然蜕变为多数暴政。两者相辅相成，缺一不可。

法治的要件是民主立法和宪法法律至上，本质特征是宪法与法律成为全体国民公认与遵守的规则，任何个人与任何组织都不能凌驾于代表全民意志的宪法和法律之上。法治能给人以稳定、透明和可计算的预期，能降低人们社会交往的成本和国家治理的暴力程度，能避免社会行为短期化。法治最能聚合人气和财气，是经济稳健发展的关键，因为经济发展经常涉及契约、合同、产权的强制执行，没有明确的产权和合同的强制执行，企业就难以超越熟人间互信的小圈子，无法在大型陌生人社会中有效运转。为了建设法治国家，党的十九大明确了许多重大原则，制定了许多行动纲领。

第一，党的十九大明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，强调全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求与重要保障。

第二，党的十九大提出要“维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。政治发展良好的国家，其法制应该是统一的，所谓纵向到底、横向到边，法制平等地适用于每一个人。

第三，党的十九大高度强调宪法与法律至上原则。法治要求国家通过法律监管公共权力的运用，确保法律面前人人平等，不允许少数特权者的例外，更不允许有人凌驾于宪法法律之上，要求法治政府体现平等、公正与规则精神。在这方面，十九大强调要树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念，要求“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”［1］此外，十九大还要求不断深化依法治国的实践，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。同时，要求各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，明确任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

从某种意义上说，十九大对法治的高度强调，是对相当一个时期内法治不振现象的矫正。周永康分管政法工作期间，他本人就缺乏法治观念，把法律丢到一边，按照个人好恶办事，在几乎所有应该强调依法办事的场合，都不依法办事，不尊重法律，而是热衷于“搞批示”，放纵胆大者妄为。王立军及其上司薄熙来也视法律为儿戏，选择性地随意解释法律和执行法律，造成极为恶劣的政治影响。这种人治的行为，自然与政治发展的要求背道而驰。

总之，十九大在法治理念的提法、法治实践的要求方面，是符合政治发展的方向和要求的。

三、在十九大精神指导下新时代推进中国政治发展要注意的几个问题

观诸当代世界，大凡富强、民主、安全、高效、公正、廉洁的国家多是政治发展良好的国家，同时也有不少政治衰败的国家。政治衰败的国家起码有三个共同表现：一是国家统治能力弱化，政府无法保障基本社会秩序，整个社会充斥暴力活动与不安全感，同时政府也无能力提供基本公共服务。二是法治水平低，缺乏稳定、一致认可的社会组织规则和国家治理规则，统治者随意修改法律以满足自己的利益，并在治国中选择性执法，整个政治生活中裙带主义、人身依附现象严重，公共资源的分配在很大程度上取决于血缘的远近亲疏和个人交情的深浅，“近水楼台者先得月”；三是缺乏程序性的政府责任制，政府很难充分回应民意并实现各阶层之间的利益大致平衡，政府官员与文官队伍没有成为优秀的公共利益的守护人与信托者，统治者高层通过利益输送换取依附者们的政治忠诚，中下层则用政治忠诚换取以权谋私的机会和执法权，政府选人用人更多的是依据亲疏和交情、而不是专业能力和行政伦理。这些政治衰败国家贫穷、混乱的现状警示我们：任何一个民族或国家如果想在竞争性的民族国家体系中不断提升自己在国际分工链条上的位次，就要努力实现政治发展，避免沉沦到政治衰败（国家权力过度分散化、国家能力不断弱化）的状态之中。鉴于外国政治发展的经验和教训，中国在推进政治发展进程中尤其要注意协调解决以下问题。

（一）要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。如前所述，政治发展是国家能力、法治和程序性问责制三者的大体平衡，任何偏颇都无法实现政治发展。在当下政治语境下，思想界存在只强调国家能力发展而忽视另外两个方面发展的倾向，认为只要国家能力强大了就可以解决一切问题，国家能力建设由手段变成了目的。要避免这种倾向主宰政治生活，有效的办法是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

第一，不坚持党的领导就无法实施坚强有力的领导，没有足够的国家能力去贯彻法律，法治就只能是纸上谈兵，难以富国强兵，就会陷入虽有法治而施政乏力的局面。印度自1947年独立之时起就有多党竞争的民主政体，政治生活也不缺乏法治，但其国家统治能力一直非常软弱，不能有效施政，在减少贫困、加强基础设施建设、提高公民受教育程度、分配公平公正、公共卫生服务、社会治安和社会保障等方面的表现，都远远落后于中国。根据联合国开发计划署2017年3月21日在瑞典首都斯德哥尔摩发布的《2016年人类发展报告》公布的数据，中国的人类发展指数②为0.738，排名第90位，而印度的仅为0.624，排名第131位，同年中等人类发展水平的指数为0.631，中国位于中等水平之上，印度则居于中下游。再说，没有一定的国家能力作为基本秩序的维护者和基本公共物品的供给者，民主政治很可能成为只谈索取、权利不谈贡献、义务的民粹主义狂欢，就象今天的希腊、委内瑞拉那样。对于民粹主义，刘鹤说得非常深刻：“民粹主义的承诺改变了大众的福利预期，加大了对政府的依赖，也放松了自己的奋斗决心，是效果极其负面的腐蚀剂。致命问题是，一旦大众的福利预期得不到满足，社会心理很快发生逆转，并形成蔑视权威、拒绝变革和仇视成功者的强烈氛围。”［2］民粹主义泛滥，基本上可以视为政治衰败。

第二，要清醒认识到国家能力仅仅具有工具价值，是手段而非目的，实现每个个体的自由全面发展和以人民为中心的发展，满足人民对美好生活的向往才是国家能力建设的终极目的，而程序性的政治问责制使国家能力的发展变得“有价值”和合目的，法治与问责具有内在价值，只有国家能力这种工具服务于具有内在价值的事物时，才能视为健康的政治发展，离开价值目标去单纯强调国家能力建设，国家主义最终也会南柯一梦。典型例证是1935—1945年间的德国，当年德国国家能力可谓强大无比，但最终还是走向穷途末路。

（二）新时代要有新的政治发展理念与举措。任何政治制度都是在特定的时空与历史背景下成型的，它满足于当时的社会需求。制度一旦成型，又会具有相对的保守性与稳定性，习惯于这种制度的人们倾向于保守它而不愿意改变它。一旦产生这种制度的历史时代情景或社会条件已经发生变化，就需要这种制度做出适应性调整，否则就不能适应新形势。十九大报告指出，“我们党深刻认识到，实现中华民族伟大复兴，必须合乎时代潮流、顺应人民意愿，勇于改革开放，让党和人民事业始终充满奋勇前进的强大动力。我们党团结带领人民进行改革开放新的伟大革命，破除阻碍国家和民族发展的一切思想和体制障碍，开辟了中国特色社会主义道路。”这段话表明，中国共产党始终具有适应时代变革的主动心态。十九大报告把握社会主要矛盾的变化，又确立了新的历史使命、指导思想、发展理念、发展目标，提出新的政策部署。这更进一步说明党具有顺应政治发展的实际能力。具有主动改革的意愿和能力，不断解放思想，按照“三个有利于的标准”去讲老祖宗没讲过的时代新话，无疑会把中国的政治发展推进到一个新境界。一句话，没有思想的解放，就不会有政治发展。

（三）改变人情社会、熟人社会中的人身依附文化。中国是个人情社会，人们在社会交往中天生有亲缘选择与互惠利他的倾向，即偏爱亲戚与熟人。人的成长与成功离不开亲戚与熟人的帮助或接济，投桃报李被认为是天经地义和“懂事、懂做人”，一旦掌握了公共权力，都难免会有以权回报恩人、优先考虑与满足亲人和门生故旧的倾向，容易拉帮结派容易淡忘了权力公共属性，不再为整体人民负责。这种政治依附主义文化在中国政治生活中是根深蒂固、非常顽固的，它与政治发展是不兼容的，往往会导致政治衰败，是中国政治发展面临的深层次难题。现代政治要求遵循普遍主义原则与非人格化原则，在国家之中，规则体系反映普遍民意，不偏不倚地适用于任何个人和组织，规则面前无人享有例外的特权，国家政策要体现大局观念和全体的根本、长远利益。为了建设良好的政治文化，我们要坚决贯彻落实十九大对党员干部在政治伦理方面的要求：“弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义，坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化，坚决反对搞两面派、做两面人。”［1］这种理念，是消除人身依附文化的正确药方，是实现政治发展的文化保证，所以，一定要贯彻落实。

注释：

①是指人类倾向于对与自己有遗传关系或血缘关系的亲属做出利他行为，血缘越近，利他行为的频度与强度就越高。

②通过人类发展中的人均预期寿命、教育及人均收入高低等三个领域的指标来衡量各成员国的经济社会发展水平，可以比较完整地反映出各国人民的生活现状。