双重改革背景下检察监督体系的完善

田 婧

德清县人民检察院，浙江 德清 313200

一、当前检察监督体系的现实梳理

(一)监督制度立法缺陷

一项合理的法律制度需要在实践中不断完善，检察监督制度也需要在司法实践中不断走向成熟①。我国的检察监督制度依然存在立法上的不足：一是法条数量少，立法容积小。三大诉讼法中涉及检察监督的法条不到总数的2%，检察监督权的实现主要通过刑事、民事、行政三大诉讼法，因为检察监督权本身具有程序性和诉讼性的特点，法条规范不足，会给检察监督带来法律依据不足、监督不力的后果。二是条文过于宣言化、口号化。缺乏具体的监督程序和刚性的保障手段。如现有法条仅规定检察机关有法律监督权，但怎样监督、监督效果、法律惩治性措施没有进一步规定，实践中有很大的操作空间。

(二)敢于监督意识不强

司法实践中仍存在“重办案、轻监督”的思想。部分干警把办案与监督割裂开来，只注重办案实绩，不注重监督实效。在公检法关系上，过于注重三机构的互相配合，而忽视了法律监督职能与诉讼中权力制衡作用的准确有力发挥。也有存在为考核而监督的现象，如为了增加考核分值，对共性问题逐案发纠正违法通知书予以纠正或对一些轻微可以口头纠正的问题上升到发纠正违法通知书。这种只注重监督数量，不考虑监督效果的监督，必然导致监督质量不高，最终使检察监督流于形式。

(三)善于监督方法不足

当前，检察机关行使监督权的方式主要以案卷审查为主，从而了解案情，掌握侦查活动开展情况，缺乏主动监督的方法。如检察机关立案和侦查监督的途径主要是书面审查侦查机关移送的案卷材料，这些材料完全具备形式要求，就材料审查很难发现监督线索。检察机关虽有立案监督权，但无法亲历案件的侦查过程，对侦查机关的执法情况也不能全面掌握，所以对有案不立等情况无法实施有效监督。在对侦查活动、刑罚执行活动监督过程中，检察机关因难以全程同步参与侦查活动或是刑罚执行活动，不能及时发现侦查过程中的违法行为，监督效果大打折扣。

(四)履行监督手段单一

目前较为常见的检察监督方式如检察建议与纠正违法通知书，如被建议、被纠正的机关不接受、不执行，由于立法的缺失，检察机关只能催问、协商，局面颇为尴尬，没有一种化解的强有力手段来保障，不仅影响检察机关的权威，也是监督效果疲软无力。例如，刑事诉讼法赋予检察机关立案监督权，认为公安机关应当立案侦查而公安机关没有立案侦查的，可以要求公安机关说明不立案理由，甚至通知其立案，但如果公安机关仍然不立案，则没有明确其所要承担的相应的法律后果，所以实践中就存在许多立案监督的案件，久侦不破的情况。对于检察建议，有些即使是采纳了，反馈的情况也只是泛泛而谈。最终导致检察监督软弱无力、缺乏刚性，监督效果大打折扣。

(五)检察监督范围狭窄

2015年7月，最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，在部分地区开展为期两年的提起公益诉讼试点②。2016年1月，最高检又出台《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，公益诉讼在全国范围内如火如荼的进行着。这些不断的拓展改革，丰富着“检察监督体系”的内容。但是在司法实践中，各级检察机关对专项领域监督探索较少，创新不足，很少作出有特色的专项监督工作。检察监督的范围仍停留在传统的五大领域。

(六)内设机构设置不均

司法实践中，基层检察机关内部机构设置仍以办案机构为主，检察监督机构仅有民事行政检察科、刑事执行检察科。诉讼业务与诉讼监督业务的资源配置失衡。侦监、公诉部门在行使诉讼职能的同时行使诉讼监督职能，虽然可以经由亲历审查逮捕、审查起诉、出庭公诉的提讯、阅卷等诉讼活动，为诉讼监督提供线索，但也导致诉讼监督工作依赖、附属于诉讼业务，在人员配置、资源投入等方面没有得到充分重视③。司法体制改革要求落实司法责任制，检察权运行的主体由内设机构转变为检察官，内设机构只是从事相同业务的主任检察官的聚合体，不再是案件业务决策中的实体存在④。

二、完善检察监督体系的途径

(一)增强检察监督刚性

在立案监督方面，要完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案而立案”和其他刑事立案活动中违法行为的立案监督权。在侦查监督方面，应从立法上体现侦查监督的“主动性”、“同步性”。侦查监督部门对公安机关从立案侦查到侦查终结期间所实施的监督。在审判监督方面，目前，检察机关的刑事审判监督手段，主要是抗诉和检察建议，特别是检察建议，没有任何法律上的强制力。可以通过立法改变以前过于抽象、宽泛的法律监督条文，对监督手段、执行、操作作出明确的规定，提升检察机关对刑事审判的监督的开展效果。在执行监督方面，从立法上保障检察机关对刑罚执行活动实行适时介入机制，由事后监督改为同步监督，使监督前移，避免事后监督不力。如加强对刑罚变更执行的同步监督、明确监督与制约的法律后果。

(二)加快检察内设机构改革

1.成立职务犯罪检察专门机构

随着检察机关反贪、反渎和预防部门转隶至监察委，全国各地以陆续设立职务犯罪检察部门以衔接监察委工作，专职检察环节职务犯罪案件办理。2017年2月，省院已出台文件，明确了将成立职务犯罪检察专门机构，并规定了全省三级院设立的时间表。未来，职务犯罪检察部门将加强与纪委、监察委的沟通，在工作衔接、办案流程和侦诉配合等方面完善统一，明确检察机关与监察机关各自的监督职能定位、完善检察监督与监察监督的衔接机制、监督方式上的配合机制、权力上的制约机制。

2.配强检察监督部门

立足强化检察监督，科学配置检察职能要认真贯彻中政委、中编办和高检院要求，遵循检察权运行规律，按照诉讼职能与监督职能适当分离、案件管理职能与案件办理职能适当分离、司法行政事务管理权与检察权适当分离的原则要求，坚持业务机构与综合机构同步改、机构精简和职能优化相结合，将内设机构分为司法办案、综合业务、检察辅助和司法行政四类部门。截至2017年11月份我省检察机关已顺利完成11个市级院、93个基层院内设机构改革。德清县院通过内设机构改革，将运行几十年的内设科室模式“拆除”，建立“大部制”内设机构。按照省院机构改革总体原则要求，部门数量由原先的14个精简为7个，实现检察职能作用最大化。

(三)提高检察监督能力

改变“重办案、轻监督”的传统思想，树立检察官对法律监督的信仰和忠诚，牢牢把握检察机关的宪法定位和历史使命，法律监督是行使检察职权的根本任务和目的。检察人员作为法律监督的实践者，不仅要在思想上确立以法律监督为主业的价值取向，而且要以问题为导向去学思践悟，去改变提升自己的监督能力。在公诉阶段，要提高发现和纠正违法的能力、排除非法证据的能力，在扮演国家公诉人的角色过程中要积极主动履行监督职责，既要指控被告人，让其受到相应的法律制裁，又要向社会公众揭示法律的严肃和不可触犯，让每一个案件案件的办理都体现出法律效果和社会效果。在审查逮捕阶段，落实“谦抑、审慎、善意”的理念，要改变只重点关注“捕与不捕”的思维方式和做法，避免出现“该捕不捕放纵犯罪、不该而捕侵犯人权”现象，更加注重对侦查活动的监督，对重大、疑难、复杂案件坚持提前介入侦查，聚焦侦查活动中违法情况，及时监督纠正。

三、拓展法律监督领域的思考

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行驶职权或者不行驶职权的行为，应当督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。根据《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，各级检察院将探索建立完善四项制度机制。其中就包括健全行政执法与刑事司法衔接机制以及探索建立检察机关提起公益诉讼制度。在深化行政检察监督方面，我们应重点把握以下三点：

一是拓宽行政执法检察案源渠道。行政执法监督的案件来源主要是检察人员依职权发现，也就是在案件办理过程中自行发现，案源渠道窄，发现滞后。民行检察部门应当积极拓宽行政执法监督案源渠道，在业务部门之间建立违法线索双向移送和联络员制度，走访重点行政执法部门排查案件线索，加强法律监督职能的宣传、调研工作，努力提高业务专业能力和水平，加大行政执法监督力度。

二是积极稳妥推进行政公益诉讼。深化公益诉讼，强化对依法负有监督管理职责的行政机关的监督，依法督促纠正违法行使职权或不作为，对社会影响大、群众关注度高的民生、环境重点领域加强行政执法监督，切实维护国家利益、社会公共利益。自2017年7月1日起正式启动公益诉讼工作以来，浙江检察机关把公益诉讼作为新时代法律监督的重要职能，积极推动检察工作转型发展。德清县检察院在过去的一年立案办理行政公益诉讼案件25件，启动诉前程序案件26件，发出检察建议25份。

三是优化行政检察内外部工作环境。行政检察工作的发展离不开党委、人大、政府的支持，工作中要加强沟通交流，为行政执法监督创造良好的外部环境。加强与相关单位和部门的协作配合，共同研究制定开展行政执法监督的规范性文件，搭建行政检察与行政执法工作协作配合平台，开创行政执法检察监督工作的新局面。2017年以来，德清县检察院联合县委、县政府先后出台了《关于建立行政执法监督协作机制的若干意见》、《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》，进一步加强行政执法监督，有助于形成监督合力。

[ 注 释 ]

①刘清生.论检察监督权[D].湘潭大学，硕士论文，2002.4.

②王颢钧.“检察监督”有何新意[N].京华时报，2016-7-22.

③汪建成，王一鸣.检察职能与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报，2015(1).

④夏阳，高斌.司法责任制视野下检察机关内设机构“大部制”改革思考[J].人民检察，2015(20).