法律监督视野下两法衔接机制的构建和完善

李 冰

（215000 苏州大学法学院 江苏 苏州）

一、以法律监督为核心的“两法衔接”机制

为实现行政执法与刑事司法工作相衔接,“两法衔接”机制应运而生。该机制有利于整合执法资源,强化法律监督,充分发挥行政执法与刑事司法的优势互补和资源共享。

1.“两法衔接”的概念和渊源

2001年5 月,国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》,“两法衔接”问题被首次提及。同年7月国务院又发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,“两法衔接”机制正式确立。2001年12月最高检发布《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,该规定明确了检察机关发挥法律监督作用的具体方式,也确立了法律监督在“两法衔接”机制中的核心地位。随后高检院又联合其他部门相继出台了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等。以上法律档的颁布实施,为“两法衔接”工作的开展提供了重要的理论支撑。

2.“两法衔接”的实践价值

“两法衔接”机制指在行政执法过程中将超越行政执法范畴、涉嫌构成犯罪的案件从行政执法中分流出来,由司法机关予以刑事追究,在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作制度,是中央为更好地落实依法治国而提出的一项重要工作机制。

（1）有利于避免行政执法机关在部门利益推动下的“以罚代刑”“有案不移”现象。针对市场经济活动中的违法违规行为,行政执法机关在其职权范围内进行监管和调节。但这些违法违规行为中,存在一部分有可能涉及刑事犯罪的案件,而这部分案件则需要交由司法机关进行处理。行政执法过程中,受到执法机关自身利益和地方保护主义的驱动,行政执法机关对这部分可能涉及刑事犯罪的案件“以罚代刑”“有案不移”的情况时有发生。“两法衔接”机制作为行政执法与刑事司法之间的对接渠道,其出发点在于对行政执法中可能涉及刑事犯罪的案件进行依法处理,避免行政执法机关“以罚代刑”“有案不移”的现象。

（2）有利于改善检察机关法律监督不力的局面。对于行政机关的执法行为,检察机关常常会面临“说不上话”“插不了手”的尴尬局面,这就让检察机关法律监督的作用得不到有效发挥。“两法衔接”机制为检察机关的法律监督权提供了理论依据和制度支撑,有利于加强检察机关与行政执法机关的交流沟通,有利于及时发现并纠正行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的情况。

（3）有利于提升行政执法效率、加强刑事司法有效覆盖。由于缺乏统一的信息沟通及共享平台,行政执法机关、公安机关和检察机关的资源难以得到有效的整合与利用,导致行政执法效率不高、刑事司法覆盖不全。“两法衔接”机制建立了统一有效的信息沟通及共享平台,很大程度上改善了资源配置,提升了行政执法与刑事司法的效率。

3.检察机关在“两法衔接”中的地位和作用

“两法衔接”机制主要包含四方面内容：一是行政执法机关要依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件；二是行政执法机关在执法中、公安机关在侦查中、监察机关在行政监察中、政府法制机构在行政执法监督中,对于发现的涉嫌职务犯罪案件线索要依法向检察机关移送；三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送案件的处理情况进行立案监督；四是检察机关、行政监察机关、行政执法监督机构对行政执法机关和公安机关的违法违规行为进行法律监督、行政监督和行政执法监督,并依法依规追究责任。“两法衔接”机制的实践过程中,检察机关法律监督的核心地位日益显现,法律监督得力与否,是决定行政执法与刑事司法衔接机制能否有效运行的关键。

二、“两法衔接”机制面临的困境

随着“两法衔接”机制的实践发展,各项制度也在不断的建立完善。现阶段,衔接工作在三方面制度架构上存在不足,分别是案件移送架构、立案监督架构和责任追究架构。行政执法监督是“两法衔接”机制构建中的重点和难点,“两法衔接”机制的构建离不开我国行政执法监督理论与制度的支持。

1.“两法衔接”机制实施现状

（1）以罚代刑的现象仍然存在。一方面,行政执法机关对于案件是否涉嫌刑事犯罪的判断缺乏敏锐性,移送案件意识有待提高,这就让本应经过刑事司法程序的案件得不到有效追诉。另一方面,由于受到执法机关自身利益和地方保护主义的驱动,部分行政执法机关存在“有法不依”“执法不严”的现象,很大程度上影响了司法机关的刑事诉讼活动。以环境行政执法为例,2012年之前,全国法院结案判决的环境刑事案件数占同时期全国做出环境行政处罚案件数的比例不足万分之一；2014年各级环保部门向公安机关移送污染环境刑事案件2080件,是过去十年移送案件总和的两倍。从以上数字不难看出,“两法衔接”工作确实取得了一定进展,行政执法机关的移送力度得到了加强。但总体而言,移送案件数量还有很大的上升空间,“以罚代刑”现象还没有基本杜绝。

（2）移送刑事立案案件质量不高。一方面,行政执法机关收集的证据能否在刑事诉讼中直接被采纳,尚缺乏法律依据,行政执法与刑事司法在具体的操作过程中可能存在证据衔接不上的问题。另一方面,由于前期行政执法过程中对于取证的要求与刑事司法的证据标准存在差异,行政执法人员所调取的证据往往难以达到后期刑事司法环节的证据要求。而行政执法活动又使得取证错过了最佳时机,这就导致行政执法机关即便将案件移送,部分案件还会因为证据达不到标准而难以得到刑事追究。

（3）法律监督缺乏力度。“两法衔接”工作中,针对行政执法机关“以罚代刑”“有案不移”的现象,对于涉嫌严重违纪违法的相关责任人员,应当依法给予行政处分,乃至追究刑事责任。虽然相关制度明确了检察机关的法律监督权,但在实践中,法律监督往往不能切实有效的发挥作用,由于法律监督的缺失与不力,导致“两法衔接”的追责制度得不到有效落实。

2.“两法衔接”机制中法律监督得不到有效落实的原因

（1）尚未建立统一有效的信息沟通渠道。目前,地方上在各自区域范围内建立信息沟通渠道,但全国范围内还没有建立起统一的“两法衔接”工作信息共享平台。而地方性的信息沟通渠道在质量和技术层面还存在较大差异,有些地方虽然建立了这样的信息共享平台,但事实上未能实现真正意义上的“信息共享”“两法衔接”工作所涉及到的各机关单位的参与热情参差不齐,这就导致信息共享平台信息不全,无法切实有效投入使用。

（2）尚未从立法层面明确法律监督的地位。确立“两法衔接”中法律监督的地位,就是要明确检察机关在“两法衔接”机制中作用,这就需要从立法层面对“两法衔接”机制中的案件移送架构、立案监督架构、责任追究架构进行完善。“两法衔接”实践中,检察机关通过发放检察建议的形式来进行法律监督,而现有的法律法规及相关文件对于如何有效监督案件移送和立案活动缺乏具体的、可操作的规定,这就使法律监督的作用难以发挥。

（3）尚未形成健全的主动监督机制。由于受限于法律监督的角色定位,而“两法衔接”工作中又缺乏强有力的牵头部门协调,检察机关只能被动的接收行政执法机关和公安机关的信息。这样的信息往往在数量和质量上都十分有限,检察机关法律监督作用难以发挥也就不无根据了。要想让法律监督在“两法衔接”机制中切实有效发挥效能,就必须形成健全的主动监督机制,赋予检察机关更大的监督权限和自由。目前来看,“两法衔接”机制还未形成健全有效的主动监督机制。

三、进一步完善“两法衔接”机制架构的建议

随着“两法衔接”工作向前推进,与之相关的各项机制体制也在不断的建立与发展。进一步完善“两法衔接”机制架构,切实克服衔接工作中面临的困难和挑战,对于保障行政执法与刑事司法衔接机制的有效运行具有重要意义。

1.“两法衔接”的立法设计

（1）确立法律监督在“两法衔接”中的核心地位。现阶段,“两法衔接”机制主要是由相关法规及文件确立,位阶上的劣势必然导致法律监督在立法层面缺乏说服力与强制力。只有通过更高位阶的法律法规确定,才能让检察机关在“两法衔接”机制中的法律监督权真正居于核心地位,并且能切实有效的发挥法律监督的作用。

（2）明确“两法衔接”中法律监督的权限。要通过立法进一步明确并细化检察机关在“两法衔接”中的法律监督权限,提高法律监督的可操作性。第一,要充分保障检察机关获知行政执法案件移送、移送案件立案相关信息的权限。除行政执法机关、公安机关备案通报的案件信息外,检察机关还应被赋予一定查阅、调取相关信息的权力。第二,在保障检察机关检察建议权的同时,还应该丰富法律监督的方式。比如针对行政执法案件移送过程中相关贵任人涉嫌违纪违法的情况,检察院可以向其主管部门提出处分建议。

（3）加强对公安机关的立案监督。要推动完善行政执法机关与公安机关、检察机关“两法衔接”工作实施细则,进一步加强对公安机关不予立案的监督,不断完善立案监督架构，要加强对公安机关不予立案的监督。对于行政执法机关已经采取行政处罚措施的案件公安机关很多时候都会作出不予立案的决定，面对这种情况,行政执法机关应有权建议检察机关进行立案监督,而且立案监督的发展趋势应该是建立检察机关对于不予立案案件的逐案审查机制。另外,针对公安机关立案后又撤案的案件,也应纳入立案监督的审查范围。

2.“两法衔接”的制度设计

（1）建立、完善网络信息共享平台。现阶段“两法衔接”工作发展受限,很大程度上是因缺乏统一有效的网络信息共享平台。由于各地方“两法衔接”工作开展的实际情况存在差异,很难建立覆盖全国范围的统一的信息共享平台。但在国家层面上应当确定衔接工作的牵头单位,指导并监督地方各自建立覆盖省市县三级的“两法衔接”网络信息共享平台,有效挥效能,整合执法信息资源,实现行政执法机关、公安机关与检察机关之间的信息互联互通,实现案件网上移送、系统办理、案件信息的流程跟踪和监控,以推动行政执法机关依法查处行政违法案件,确保涉嫌犯罪案件及时进入司法程序。

（2）倡导实行检察机关提前介入机制。在建立、完善行政执法与刑事司法衔接机制的过程中,提前介入权也应该成为检察机关履行法律监督职能的一种重要手段。需要充分发挥检察机关对案件定性、证据把握上的优势,针对行政执法案件中有可能涉嫌刑事犯罪的,检察机关认为有必要时可以主动在行政执法阶段采取提前介入的方式,及时向行政执法机关了解案件进展情况,并且对行政执法机关的取证活动进行引导和建议。检察机关的提前介入,可以定程度上增强法律监督的效果,切实提高“两法衔接”的效率。

（3）全面有效架设信息沟通渠道。为切实解决涉嫌刑事犯罪案件移送过程中存在的突出间题,促进行政执法与刑事可法的有效衔接,行政执法机关、公安机关与检察机关应定期召开联席会议,通报并交流案件进展情况,统一认识、形成合力。联席会议由牵头单位定期组织召开,各单位互相通报在查办涉刑事犯罪案件中出现的问题,提出加强“两法衔接”工作的对策和办法,建立起案件移送规范化、联合执法具体化、衔接工作常态化的长效协作机制。

（4）严格落实衔接工作考评机制和责任追究机制。要建立合理有效的衔接工作考评机制细化考核对象与考核内容,对案件移送的数量和质量、信息共享的有效性等内容进行详细规定,并制定相应的奖惩办法。同时要严格落实“两法衔接”工作责任追究制度,针对行政执法机关未按相关规定移送涉嫌刑事犯罪案件、公安机关未按规定开展立案侦查、检察机关未按规定进行法律监督的情况,根据所造成后果和不利影响的严重程度,对案件直接责任人以及相关主管人员追究行政纪律责任乃至刑事责任。

参考文献：

[1]孟令战.论两法衔接机制与行政执法监督的互动,2015-12-20.

[2]喻海松,马剑.从32件到1691件——《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》实施情况分析[N].中国青年报,2016-04-06(05).