集体土地产权初探

戴 乐

（210095 南京农业大学 江苏 南京）

一、问题的提出

土地是人类生存所在。围绕土地的产权、管理和利用而进行的斗争也成为人类经济、社会、文化和政治冲突的根源之一。我国农村土地制度改革关乎几亿农民的切身利益，是党和国家必须高度重视的重大事项。随着我国传统农业社会向现代工业化和城市化的快速转型，大量农村人口向城镇转移，集体土地流转政策亦随之出现松动，对农村土地问题的关注焦点逐渐从土地耕作转向土地流转，农村集体土地相关的问题也日益突出。

农村集体土地产权相关问题吸引了众多学者的关注，权利的时代已经到来，无论何种学术背景的研究，都会自主或不自主地关注和讨论土地权利人的权利保护问题。相同的出发点却带来了很多完全不同的结论。比如，有部分学者认为，只有允许公民自由买卖宅基地，才是对农民土地权利的尊重；然而另一部分学者却认为，只有继续坚守禁止公民自由买卖宅基地的制度，“让农民进得了城，回得了乡”才能保护农民的基本人权，才能更好的尊重和保护公民的土地权利。本文将就我国农地产权制度做一些简单的探索。

二、农村集体土地产权性质

鉴于将产权界定为一种“权利束”已经在世界范围内获得了认同，因此，将土地产权定义为一种包括所有权、使用权等权利在内的“权利束”比较合适。

就土地产权而言，土地归谁所有、由谁支配和使用、由谁受益、能否排除他人干涉等“一束权利”的问题决定了产权的明晰程度。明确的产权有赖于产权的权威性，而产权的权威性来自产权的法律性。所谓产权的法律性，是指产权制度应由具有普遍性、强制性和正式性的国家法律制定和认可。土地产权改革应立足于现行法律，土地产权的性质虽可从政治性质、经济性质、社会性质等多角度界定，但最终须通过法律性质体现，本文所谓产权性质是指农地产权的法律性质。

集体土地产权是指集体参与者在行使其对资源的各种权利时必须由该集体按照一定的规则或程序做出决定，但这种资源是可以以某种形式分解或具体在其成员身上，其参与者必要时可以以有偿转让权利的形式退出该集体。”从权利角度看，集体产权是集体占有、使用、收益及处分其土地财产的权利；从制度角度看，集体产权是集体财产权利划分的规则和人们行使土地财产权利的行为准则。集体土地产权的内涵远比集体土地所有权的内涵丰富。集体土地所有权在本质上是指土地的单个属性，而集体土地产权是指“一束权利”（即土地使用权）。因此，集体土地产权的基础是集体土地所有权，核心是集体土地使用权。

三、模糊的农村集体土地产权

我国《宪法》规定，集体所有制属于社会主义公有制，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。然而，单纯的公有性质不足以明晰农地所有权的法律性质（到底是法人所有、共有抑或总有），反而导致农地所有权主体不明确、各集体之间的土地界限不清、权利结构与权利边界模糊、集体利益难以实现、农民与集体的关系难以厘清等问题。因此，农地所有权性质的模糊性已成为当前农地问题矛盾丛生的根源。

根据土地用途差异，集体土地包括农用地、宅基地、经营性建设用地及公益性用地。集体土地使用权“相应地包括土地承包经营权、宅基地使用权、经营性建设用地使用权及公共设施和公益事业建设用地使用权等类型。针对农村集体土地中的农用地和宅基地，《物权法》赋予土地承包经营权和宅基地使用权用益物权的法律性质。该法第十二章规定的“建设用地使用权”的客体仅指国有建设用地，因此农村集体土地中的经营性建设用地使用权既没有被明确规定为独立的用益物权，也没有被涵盖在现有的“建设用地使用权”规范中。集体经营性建设用地如何流转，使用权人如何占有、使用、收益农地，所有权人如何分配地租，这均需通过司法规范建立健全集体经营性建设用地流转制度，更好地贯彻民事主体的意思自治和实现民事主体的利益配置。集体经营性建设用地流转制度应为物权立法的重要内容，但《物权法》对此未做明确表述和具体规范，而是将集体建设用地法律规制问题交给《土地管理法》解决。

四、明晰农地产权制度的路线探索

1.农地所有权的法律定位

要解决农村土地问题，核心问题要解决集体土地所有权问题。近年来，集体土地所有权法律问题已引起学界极大关注，明确集体土地所有权的法律性质成为关键。对此，学界形成了几种有代表性的改革思路：第一，主张国有化。该观点认为在我国，国家实际操纵集体土地所有权的最终处分权和大部分收益权，农民集体只是占有和使用集体土地，其享有的收益权和处分权极为有限，国有化恰恰能够实现土地所有权实质与形式的统一，增强农地所有权的权威性。第二，主张私有化。该观点认为私有化意味着农民在真正意义上获得独立、完整、排他的土地产权，农民对土地收益具有可预期性，这必将最大限度地调动农民的积极性，增加对土地的投入。第三，主张混合所有。有学者主张国家所有与农民私人所有的混合，还有学者主张国家所有、集体所有与农民私人所有三者的混合。

上述国有化、私有化及混合所有的观点将导致土地产权性质的根本改变，这有悖于坚持农村土地集体所有权、坚持“公有制经济财产权不可侵犯”的改革方向，与国家基本制度、现实国情不符。特别是国有化、私有化两个极端化的一刀切都会产生很多负面的效果，集体土地国有化或者私有化的建议虽然立场完全相反，但却分享着一个共同的前提，即都是越俎代庖式的替农民“当家作主”。我们应该承认，在这个教育日益普及，国民素质不断提高的时代，任何人都不能宣称“比农民自身更能够认清和维护农民的根本利益”，我们所要做的和所能做的，是要提供一个合理明晰的法律框架，而不是自以为是地替农民做主。

在农地集体公有制不可改变的前提下，重建高级社时期的以“按份共有”为特征的土地股份合作制依然是有可能的，而且也是必要的。之所以提出这样的主张，主要是基于以下几个方面的理由：

首先，按照“按份共有”的原则重建中国的集体土地制度，符合2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地制度所提出的“产权明晰”的要求，并有利于降低制度变迁的风险和成本——因为“按份共有”并非是全盘私有化，其可以在保留土地集体所有形式和外观的基础之上进行改革。对于我们这样一个需要稳定政治环境的国家来说，这一点非常重要。2007年以来，国家在抓紧开展第二次全国土地调查和集体土地确权登记工作，事实上也为下一步集体土地“按份共有”奠定了良好的基础。

其次“按份共有”的土地产权制度可以最大限度的尊重农民集体成员的自主性、创造性和主体性。对于那些依然希望通过集体获得发展的农民们来说，他们当然有权利按照土地“按份共有”的原则继续发展壮大集体经济，而对于那些希望移居城市或者其他乡村的农民来说，他们不但可以合法继承、抵押、赠送，也可以出售或者转让自己的土地股份。当然，为了保持集体的相对稳定性，法律可以进行法律限制，比如当某一社员试图出售自己的土地份额时，其所在的集体或者集体成员有优先购买的权利。

再次，从立法技术上来看，这一制度改革也最为简单，全国人大常委会可以对《物权法》第5章中提到的“集体所有权”进行立法解释，最高人民法院也可以通过司法解释对《物权法》进行相应的解释。集体土地的所有权性质确定后，土地如何进行经营管理也由农民集体成员经过协商来确定，政府可以进行行政指导，但不应做强制性的规定。当然，为了保障农民集体土地所有权的确定和土地管理的运行不偏离民主法治的轨道，集体经济组织所有重大的土地产权和土地管理决策都应当在政府法制办部门的监督下进行，并且应当解释法院的司法审查。

2.确立农民集体的独立法律地位

集体土地所有权“按份共有”的所有权制度确定后，应当有一个适格的民事主体来行使所有权以及基于所有权而产生的“权利束”。

对于农村土地权属，《宪法》规定为“属于集体所有”，《土地管理法》规定为“属于农民集体所有”。在缺乏立法解释的情况下，仅从如是规定仍难以判断农民与集体之间的法律关系。《物权法》就此规定为“属于本集体成员集体所有”，“成员”的提出使农民与集体之间的法律关系有了定论，即农民对集体土地享有成员权而非所有权。成员权的规定意味着农民与集体各自独立的权利主体地位获得法律确认，即集体对土地享有所有权，农民对土地享有成员权，两者虽密切关联却彼此独立。然而，成员权的内涵与权利边界、成员资格的认定、成员权与所有权的实现方式、成员权具体运行机制等具体问题仍缺乏明确规范。在这个方面有学者主张通过“股份制”来把集体成员与“集体”连接起来，这样的桥梁有如下几点优势：

第一，有助于明晰农地产权，实现农地利益的合理分配。股份制构造使农民集体拥有包括占有、使用、收益、处分等权能在内的完整意义上的土地所有权，从而有效避免所有权主体的缺位与虚化。集体成员基于成员权，不直接经营土地也能获得土地收益，并拥有参与决策和监督集体的权利，从而实现农民个体对土地资产的合法权益。

第二，有助于实现集体与成员法律地位的相互独立。在城乡二元结构中，由于受到户籍制度的限制，集体成员仅限于拥有农村户籍的居民，而股份制改造使得农地收益的取得依据为成员权而非农民身份，成员权转让、继承、赠予、退出等机制的逐步实施，能够实现农民对农地的“进入权”和“退出权”，最终实现农民的“去身份化”和“职业化”提供制度依据，从而实现国民对城市化进程中土地增值收益的公平分享。

第三，有助于保障集体经营性建设用地顺畅流转。股份制改造能使集体经营性建设用地流转实现从无序到有序、从隐形市场到有形市场的转变，逐渐突破单户零散经营的小农局面，实现农村土地的规模经营和集约化发展。

3.坚决推进农村集体土地产权从“所有”到“利用”

随着经济形态由相对静止发展至频繁交易，土地产权日益成为结构松散的权利束组合，土地所有权与使用权日益分离。《物权法》已从“以所有为中心”向“以利用为中心”转变，以适应不断细分的现代产权形态。“从制度变迁现实看，产权是公有还是私有，是国家所有还是集体所有，也许并不是问题的关键。重要的是产权的实施能力，在于处分权和收益权。”因此，以保护用益物权为中心应成为我国土地改革和土地立法的价值导向，而强化用益物权功能则是公有制下集体土地所有权发挥产权激励与约束功能的实现路径。

五、结语

有效的产权制度应建立在规范的法律基础之上，法律名义上的产权应该是在现实意义上能够实现的。在对农地产权的法律性质没有作出明确界定之前，一味地推进城市化进程，盲目进行集体经营性建设用地流转，只会加剧所有权主体、使用权主体及政府管理部门之间的利益冲突。因此，在坚持集体土地公有制的前提下，正视农地所有权的公有本质在基本法律层面保障农民集体的独立民事主体地位，明晰农地使用权的用益物权属性，这构成了推进农地产权制度改革的可行路径。

参考文献：

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