从条约与第三国的关系出发浅析《罗马规约》

刘 畅

中南财经政法大学，湖北 武汉 430073

一、条约的相对效力原则

(一)概念

在传统国际法上，有一个根深蒂固的原则，即条约的相对效力原则。①根据《维也纳条约法公约》，条约仅对缔约国有法律效力，未经第三国同意，对第三国没有法律效力。由此可以看出，条约的相对效力原则是指条约原则上只对缔约国有约束力，对第三国既无损，也无益。长久以来，这个原则得到国际社会的普遍公认和遵守，这是由于国际社会上各个国家主权平等。

在各国都强调主权平等的国际社会，某个国家或国际组织不可能对另外的国家有管辖权，也不可能出现超国家的立法机构来进行统一立法。这就意味着当少数国家不同意某项国际立法时，不管是国际社会还是任何主权国家、国际组织，都不能够将这些法律规则强加于这些不同意的国家。对于国际条约来说也是同样的道理。一国不是某条约的缔约国，也没有再后来加入该条约，就不能够将条约的约定强加于该国家。相应的，一国选择不加入国际条约，就不能够援引国际条约中关于权利的规定来为自己争取利益。

虽然契约并不能解释和说明所有类型的条约，但是条约理论基本上借鉴了私法契约的原理。条约的相对效力这一原则没有改变其“契约”的根本特性。条约的相对性原则是条约效力的一般原则，它要求条约既不能为第三国施加义务，也不能为第三国创设权利。

(二)在国际审判、仲裁中的体现

通过上文的介绍，我们可以知道条约的相对性原则包括两个方面，一是不能对未参与该条约的第三国施加义务，二是不能为第三国创设权利。在国际社会上，从国际仲裁机构在“在波兰上西里西亚的某些德国人利益案”中以“墨西哥不是《柏林公约》签署国”为由拒绝承认墨西哥具有获得领土被占领通知的权利，到常设国际法院在“奥德赛河国际委员会领土仲裁案”认为《关于国际水道航行制度的巴塞罗那公约》不可以约束非当事国波兰，国际法院和仲裁机构依照该原则作出了很多判决、裁定。这些判决、裁定分别从两方面体现了条约的相对效力原则。

(三)例外

虽然相对效力原则在传统国际法上根深蒂固，但需要强调的是，该原则仅为条约效力的一般原则，而不是绝对原则。这也就意味着在实践中，相对效力原则存在一些例外。在强调条约相对效力的同时，也不能忽视现实存在的一些例外情况。

1.1969年《维也纳条约法公约》中的规定

作为国际条约法历史上最重要的公约之一，1969年《维也纳条约法公约》中对条约与第三国的关系进行了规定。与上文所介绍的相对效力原则相似但不同的是，该公约规定在第三国同意的条件下，条约可以为第三国施加义务和创设权利。由于权利和义务的性质不同，即权利可以被放弃而义务必须要履行，条约施加义务和创设权利的方式也就有所不同。在向第三国施加义务方面，实际上并非条约本身产生效力，而是条约当事国与第三国之间达成的一个附属协议。②并且第三国必须要以书面形式明确予以接受，该附属协议才能够产生。而权力只要求得到第三国的同意，并且不一定是明示同意，默示的同意也可以。

简单来说，《维也纳条约法公约》中对条约的相对效力原则的例外规定，是建立在与第三国达成合意的基础上，只有第三国同意了，条约才能为其创设权利和施加义务。从本质上来说还是基本遵循相对效力原则的，并未违反其宗旨。

2.条约规则逐渐转化为国际习惯

从严格的法律层面来讲，国际法的法律渊源有两个，分别是国际条约和国际习惯。在国际条约的实施中，有些具有较大影响力的条约规则很可能会转化为国际习惯。国际习惯法与国际条约相比，最主要的特征就是具有普遍约束力，对所有主权国家均有约束力，当然也就可以约束第三国。此时，虽然这些规则还是条约的一部分，但其已经跳出条约转化为了国际习惯法，条约里的这些条文就自然不再受条约相对效力原则的约束，对第三国具有法律效力了。

3.国际联盟和联合国的实践

第一次世界大战之后，国际社会成立了国际联盟，并制定了《国际联盟盟约》。在《盟约》中，初步规定了非缔约国的权利义务。到后来联合国成立之后，世界上已经鲜少有国家没有加入联合国了，联合国国际主体的位置得到了认可。在很多问题上，联合国的行动不可能不对未加入联合国的国家，即第三国产生影响。作为维护国际社会和平与安全的国际组织，联合国在维持国际社会和平与安全的必要范围内给非联合国会员国设立了较为严格的义务，同时也赋予了非会员国磋商等权力。

4.客观制度

某些条约设立了“客观制度”，这是条约相对效力原则的又一个例外。这些条约建立了一种对整个世界都普遍有效的制度。客观制度国际法委员会在起草条约法时是作为“合同不损害第三者利益原则”的一项例外被提出的，引起了比较大的争议，最终并未被采纳。但其影响力是毋庸置疑的，并且将会长期存在下去。因此，不管“客观制度”是否被承认，它都已经构成了条约相对原则的例外。

二、《罗马规约》对第三国的适用

正如上文提到的那样，虽然条约有相对效力原则，但在实践中还存在不少例外。而且，随着条约的大量产生，一些条约以不同的形式为第三国创设权利和义务，从而将第三国纳入其规制范围内。

1998年7月，联合国120个会员国在罗马通过了《国际刑事法庭罗马规约》(简称《罗马规约》)。③该规约于2002年7月1日正式生效。自该《罗马规约》生效，国际刑事法院正式开始运作。作为一个国际条约，《罗马规约》必然也应该遵循一般规则，即不经第三国的统一不得为其创设权利或义务。但实际上，《罗马规约》中的一些规定，使得该条约在未经第三国许可的情况下对第三国适用成为可能。

(一)补充管辖原则

从《罗马规约》的第12条、第121条、第124条等条文的规定中，可以推断出规约确立的法院管辖权并不只限于缔约国之间，④而是比较普遍，甚至可以在某些情况下未经第三国同意即对第三国或其国民行使管辖权。

这就牵涉到国际刑事法院的一个重要原则，即补充性原则。《罗马规约》在序言中也明确规定：“根据本规约设立的国际刑事法院对国内刑事管辖权起补充作用。”⑤补充性原则是指，在一般情况下，国内法院具有优先管辖权，只有当国家不愿意起诉或者因客观情况不能起诉时，国际刑事法院才能够行使其管辖权，而这个管辖权也可能针对非缔约国。

也就是说，国际刑事法院是对国内管辖权的必要延伸和补充，当没有出现上述情况时，国际刑事法院也就没有“补充”的机会。但是，在实践中很难做到补充性原则的“完全成功”，因此国际刑事法院的“补充管辖原则”使得《罗马规约》对第三国创设权利或义务成为可能并在实践中实际存在。

(二)《罗马规约》对第三国适用的情形

1.间接适用

《罗马规约》对第三国的间接适用是指其通过间接的方式对第三国产生了效力，对第三国的相关情势获得了管辖权。这一适用方式主要体现于联合国安理会向国际刑事法院的检察官提交情势，从而将国际刑事法院的管辖权与安理会的作用紧密结合。

根据《罗马规约》的相关条款，安理会在提交情势之前可以根据《联合国宪章》作出决议。由此可以推断，安理会提交该情势的前提是维护国际社会和平与安全。上文在介绍条约相对效力原则的例外时也提到了，联合国在维持国际社会和平与安全的必要范围内给非联合国会员国也设立了较为严格的义务。那么无论安理会提交的一项或多项犯罪已经发生的情势所涉及的国家是不是《罗马条约》的缔约国，都必须要承担接受调查的义务，此时管辖权属于国际刑事法院。这是通过联合国对国家的效力，通过间接的方式使得《罗马规约》对第三国也产生了效力。

2.直接适用

(1)缔约国提交情势和检察官自行调查

根据《罗马规约》的规定，缔约国可以向检察官提交一项或多项犯罪已经发生的情势，检察官可以在法院的管辖权范围内自行调查。再联系《罗马规约》的第12条等条款，可以推断出当第三国国民在规约缔约国内犯有国际罪行时，该第三国不能阻止该缔约国向国际刑事法院提交情势，由检察官展开调查。再加上国际刑事法院的检察官在有些情况下可能会主动启动法院的机制进行调查。⑥

这一点体现了《罗马规约》实际对第三国适用的可能性，作为一般规则的相对效力原则并非万金油，规约可以通过很多方法对非缔约国产生约束力。

(2)非缔约国自愿接受管辖

除了由缔约国提交非缔约国犯罪情势再由检察官进行调查以外，国际刑事法院还有一种更为直接的方式对非缔约国进行管辖，即非缔约国自愿接受管辖。在《罗马规约》中规定了非缔约国接受国际刑事法院管辖的方法，即由该国向书记官长提交申请并接受规约第九编规定的权利与义务。与前文提到的两种情势提交方式不同，该种适用方式是建立在第三国同意的基础上的，体现了对非缔约国国家主权的尊重。

(三)我国对《罗马规约》的态度

虽然在罗马大会上，《罗马规约》以多数同意获得通过。但是由于该规约尚存在一些严重缺陷，我国及以美国为代表的大国选择投反对票。虽然中国一直以来都为了国际和平与安全，希望惩治严重的国际罪行，并支持一个独立公正而有效的国际刑事法院的出现，但很显然，《罗马规约》并没有达到中国的期望与要求，并且中国不能够接受该规约违背非缔约国的意愿并行使其司法管辖权，所以中国对《罗马规约》的态度是反对的。

三、从条约与第三国关系的角度评价《罗马规约》

任何事物都有两面性，《罗马规约》也是如此，我们并不能简单地来评判该规约到底是好还是不好。因此，接下来本文将从条约与第三国的关系的角度来对《罗马规约》进行一个粗略的评价。

(一)优点

1.宣扬公平与正义

1998年通过了《罗马规约》，在世界历史上首次成立了一个常设的国际刑事法院，以起诉和惩治应对国际社会关注的最严重犯罪(灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪)负责任的人。⑦这是着眼于对犯严重人道主义罪行的人的惩罚，为了宣扬公平与正义，并致力于恢复公平与正义，除去了“非缔约国”这个屏障，在一定程度上减少了此类犯罪的发生，并保证了国际社会的人道主义精神并维护了世界和平秩序。

2.融合与协调

《罗马规约》中虽然有超越条约相对效力原则的条文，使得国际刑事法院的管辖权得到扩张，但其在一定程度上还是比较尊重国家主权的，《罗马规约》的刑事管辖权在一定成素上与国家主权原则有一定的融合与协调。

(二)缺点

尽管《罗马规约》的初衷是好的，但不可否认的是其还存在很多不成熟的地方，在《罗马规约》本身还没有取得一定国际地位的同时，作出这样的规定是比较激进的。⑧这也是为什么中国对《罗马规约》持反对态度。通过分析，笔者认为《罗马规约》在条约与第三国的关系方面存在以下缺陷：

1.规约确定的管辖权太大

根据前面的分析，我们可以发现在某些情况下，国际刑事法院的管辖权几乎涵盖了所有国家，不管其是缔约国还是非缔约国。在这种情况下，国际刑事法院的管辖权就超越了其“补充性”、“兜底性”的初衷，而近乎于普遍管辖。这就会对非缔约国的司法主权造成极大的影响。⑨在第三国非自愿的情况下，影响第三国的国内司法程序，对国际关系可能会造成难以预料的紧张与混乱。⑩

2.非缔约国受起诉的风险加大

《罗马规约》生效之后，国际刑事法院的管辖权不仅对缔约国享有管辖权，在一定程度上其管辖权还会延及非缔约国及国民。根据这一规定，有些非缔约国在海外的包括维和行动的军队都可能面临法院的起诉。《罗马规约》只笼统地规定了最严重犯罪，缺少对起诉中战争罪、侵略罪的解释，很容易造成不公平审判。

3.规约的补充管辖原则有赋予国际刑事法院超国家性之嫌

《罗马规约》中确立了补充性原则，即补充管辖原则。在一般情况下，国内法院具有优先管辖权，只有当国家不愿意起诉或者因客观情况不能起诉时，国际刑事法院才能够行使其管辖权。这赋予了国际刑事法院以判定包括非缔约国在内的国家行为的权利，这就使得不公正审判的风险加大。这一特性使得国际刑事法院有超国家性之嫌，不符合国际法上的一般原则。

4.在条约对第三国的适用方面太过武断

根据上文分析，《罗马规约》对第三国适用的途径，除了少数非缔约国主动接受管辖之外，第三国主要接受管辖的方式是直接被接受管辖。在这种模式下，很多时候缺少了对有争议的罪行的讨论与选择，《罗马规约》对第三国适用的现行方式太过武断。在对第三国进适用管辖权之前，应该给国家一个选择的机会，选择是否接受法院的管辖。第三国直接被接受管辖，不仅可能造成不公平审判的几率加大，还可能会导致国际关系紧张。

四、结语

在条约与第三国关系中，传统国际法上有一个根深蒂固的原则，即条约的相对效力原则。需要强调的是，相对效力原则仅为条约效力的一般原则，而不是绝对原则。这也就意味着在实践中，相对效力原则存在一些例外。

《罗马规约》是于1998年通过的一项条约，自2002年《罗马规约》生效以来，世界历史上首个常设的国际刑事法院正式开始运作。虽然《罗马规约》作为一个国际公约也应该符合条约相对性的一般原则，不对第三国创设权利或义务。但是事实上，《罗马规约》一系列的规定和安排，使得规约产生了对第三国适用的可能性。

《罗马规约》中关于对第三国适用的规定前所未有的冲击了国家主权原则和相对效力原则，引起了国际社会的巨大反响。我们并不能简单地来评判《罗马规约》的优劣，虽然《罗马规约》目前尚存在很多不足，但通过非缔约国与国际刑事法庭的积极合作，致力于规则的完善，能够促使更多国家批准和加入《罗马规约》，并促进国际社会的和谐。

[ 注 释 ]

①朱文奇，李强著.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：191.

②朱文奇，李强著.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：195.

③朱文奇，李强著.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：201.

④徐杰.《国际刑事法院规约》与条约相对效力原则[J].法学评论，1999(2).

⑤喻迪.从《罗马规约》看国际刑事法院管辖权与国家主权[J].湖北警官学院学报，2012(5).

⑥朱文奇，李强著.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：204.

⑦朱文奇，李强著.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：202.

⑧朱文奇，李强著.国际条约法[M].北京：中国人民大学出版社，2008：210.

⑨凌梅红.从《罗马规约》看国际刑事法院的管辖权[D].华东政法学院，2004.

⑩徐杰.《国际刑事法院规约》与条约相对效力原则[J].法学评论，1999(2).