对城市“黑车”管理的法律视角思考

侯 永

（830012 新疆财经大学法学院 新疆 乌鲁木齐）

一、“黑车”的概念

人们日常生活中所说的“黑车”，是指没有在交通运输管理部门办理任何的相关手续、没有领取营运牌证而以有偿服务的形式实施非法运营业务的车辆。

二、国内各大城市“黑车”的情况

目前，国内各大城市普遍存在着严重的“黑车”现象，摩托车、出租车以至于长途客车均不同程度地走进了“黑车”的行列。“黑车”问题较重的前10城市依次是长春、拉萨、西宁、哈尔滨、乌鲁木齐、海口、杭州、成都、宁波、南昌。在数量上以私家小卧车为主。

三、“黑车”现象存在的原因分析

（一）广大市民出行的实际需求

随着城市人口的不断增加，现有的公交车辆运力已无法满足居民的日常出行需求。使“黑车”有机可乘，每逢周末或节假日，城市的公交站台乘客爆满，公交车内拥挤不堪，大面积出现了乘客聚集等车现象。部分居民出行时不愿意等候公交车，而是选择“廉价、便捷”的“黑车”作为出行交通工具。

（二）“黑车”的经营成本相对较低

“黑车”大多为价值低价的轿车、微型面包车等一方面，二手车价格的下降造成购买成本的下降，另一方面，“黑车”不需要缴纳各种费用，能压价竞争与正规车争抢客源。80%的“黑车”司机都是些无业游民或者下岗工人，他们受企业招工年龄和自身文化水平的限制，为了养家糊口、快速赚钱，他们选择了非法运营的工作。城市和郊区的一些征地拆迁及下岗人员由于缺乏必要的就业技能，处于生活所迫，所以决定购车从事非法运营活动。

（三）“黑车”的查处取缔工作难度较大

在实际得工作中，城市交通运管执法部门对“黑车”的取缔难度很大，在对“黑车”运营行为进行取证调查时，不少乘坐“黑车”的乘客在多一事不如少一事心理的支配下不愿意配合，往往使执法部门难以掌握确实充分的证据，导致部分“黑车”司机在长期的非法运营过程中从未受到过惩罚。

四、“黑车”运营存在的弊端

“黑车”现象对公共交通和公共安全造成了众多的危害。严重的挤压了正规出租车的生存空间。“黑车”基于价格上的优势对出租车造成了极大的压力，给出租车行业带来了不稳定因素，侵害了合法出租车司机的权益。

（一）乘客人身安全性没有保障

由于“黑车”的驾驶人员在驾车过程中要时刻保持警惕以应对执法部门的检查，极易分散注意力，影响行车安全，故“黑车”容易发生交通事故，给居民出行安全带来巨大隐患。“黑车”内未安装安全防护隔离板，乘客的人身财产安全得不到保障，容易受到侵害，甚至为一些不法车主所利用，沦为违法犯罪的工具。近年“黑车”引发的恶性刑事案件时常见于报端，个别“黑车”司机借运送乘客之机，实施抢劫、强奸、盗窃等犯罪活动，严重危害乘客的生命和财产安全。如8·9重庆女大学生搭错车遇害案件和8.25济南“黑车”司机强奸案。

（二）乘客的合法权益无法保证

根据我国相关法律法规的规定，凡申请成为出租车驾驶员的都要有三年以上驾龄，并经过相关培训后取得从业资格。正规出租车司机能够提供优质周到的服务，具有丰富的应对突发情况经验；而“黑车”司机往往驾驶技能良莠不齐，甚至是无证驾驶。对于处理突发状况的反应不一，无法保证乘客的人身安全。合法经营的出租车证照齐全，在运输管理部门的监督下每三个月就要进行强制性二级维护，车辆状况有保证，并强制性交纳承运人责任险，以最大限度保障乘客的利益。大多数“黑车”未按规定购买保险，车辆性能没有保障，一旦发生交通事故，乘客虽然可能胜诉，但是如果肇事车辆没有保险或者保险额度少，而一旦司机没有经济能力进行赔偿，乘客就无法获得赔偿。

（三）影响城市形象

“黑车”外观没有统一规范的标识，且存在“车身脏”“闯红灯”“乱停放”等不文明现象，有的随意停靠主干道两侧。由于其片面追求经济效益，往往忽视交通安全、闯红灯、多拉快跑，造成道路交通秩序混乱，既影响正常的交通秩序，又影响城市的良好形象。

五、目前对城市“黑车”管理存在的障碍

（一）我国现行法律和行政法规对非法营运规定的不足

《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称《条例》)仅是一部行政法规，规定运管人员查处“黑车”非法运营，须在“黑车”拉载客人时，并要有客，因此，不论是搭乘“顺风车”还是“挣外快”，都是国家明令禁止的。但是，该法规没有赋予执法人员在查处“黑车”时必要的行政强制手段。但在执法过程中，由于执法依据过于简单笼统，执法人员往往不能据此认定或鉴别“黑车”，因此应尽量细化判别“黑车”的标准，这也是一切“黑车”治理手段的前提和基础。

在取证过程中，乘客们或是害怕遭到报复而拒绝配合，或是认为检查耽误时间匆匆离开，或是觉得作证很麻烦而使用假信息填写资料，使得事后诉讼举证困难。

（二）道路运输相关法律法规及“黑车”的危害不为广大市民所了解，因而难以对“黑车”形成道德谴责和舆论压力

不少群众还会对“黑车”从业人员的社会弱势地位予以同情，并认为“黑车”运营既满足了自己的出行需要，又能够让弱势群体自食其力，应该允许、鼓励。

执法部门在任务重、工作多和行动力有限方面的冲突使得“打黑”行动一般只能在某个时间集中展开。往往刚抓到一例，其他的“黑车”就会突然之间销声匿迹。而“打黑”行动结束后，“黑车”便又“春风吹又生”。此外，“黑车”司机中有相当一部分是失地农民或下岗职工，一旦将“黑车”没收或处以巨额罚款，这些司机们的家庭将丧失生活来源，有可能会导致犯罪率上升，不利于维持社会稳定。

（三）出租车特许制度的缺陷

我国多数城市的出租车管理体制实行的是政府特许经营。特许经营提高了出租车运营的成本，导致城市出租车相对其他城市交通工具来说价格较贵。此外，出租车特许制度还对出租车数量实行总量控制，限制了新的主体进入出租车行业。一方面市场对出租车的需求持续增长；另一方面，总量控制的政策限制了出租车的投放数量，供小于求。因此这种贵且少的城市客运方式也很难满足市民出行的需要。

六、对加强和完善依法打击“黑车”力度的建议

（一）健全完善交通运输法律法规

因此应尽快推进关于“黑车”治理的立法程序，对“黑车”性质、主管机关的权限、处罚措施以及“黑车”治理中公民相应的权利和义务等问题给予明确的界定。

完善和明确执法主体的职责权限，不仅可以使执法主体有法可依，也可以提高“黑车”处罚的有效性。各相关执法部门要各司其责，加强协调配合，发挥整治合力作用，形成多部门齐抓共管之势。纪检监察机关做好对行政主管部门等部门治理“黑车”问题的监督工作。

（二）进一步加强相关法制宣传教育

充分利用广告宣传、广播宣传、开展交通安全图片展等多种形式，积极开展交通法规和交通安全宣传教育活动，增强市民对“黑车”危害性的认识，使他们充分认识到“黑车”存在的隐患，以及乘坐“黑车”可能带来的严重后果，自觉抵制乘坐“黑车”。还应发动合法经营者、广大群众和有关部门积极举报，这样使人们自觉拒绝“黑车”，主动配合执法工作，形成一种打击“黑车”的社会氛围。

（三）放宽行业准入限制

政府部门应逐步开放客运市场，实现市场机制与政府调控相结合的办法压缩“黑车”生存空间。允许个体与公司平等进入，又可以促进市场竞争，避免发生行政干预下的垄断。同时应由市场调节出租车总量及出租价格，从而形成市场化的出租行业管理体制。允许个人经营出租车，降低出租车运营的成本，一方面可以增加城市出租车的市场投放数量，解决出租车运力不足的困境，另一方面降低了出租车的乘坐成本，以质优价低的优势更好地吸引市民，进一步消除“黑车”存在的市场需求。

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