公众参与社会治理问题研究

范家琛

河北大学政法学院，河北 保定 071000

所谓社会治理，是指在中国共产党的领导下，政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程。党的十九大报告明确指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局[1]。由此可见，社会治理的顺利进行需要公众贡献自己的力量，积极参与其中参与。公众的参与是社会治理成功进行的必备条件。

一、公众参与社会治理的重要意义

公众参与，主要指公民在政治层面上的参与，即“公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为”[2]。公众参与可以通过多种方式进行，如依法选举，参与投票，加入利益集团，通过各种合法渠道建言献策等。公众参与社会治理是国家实现善治的重要条件，对国家社会各个层面的健康发展具有重要意义。

(一)公众参与有利于提升监督水平，保证行政决策的合法性

行政决策，是指“国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能做出的处理国家公共事务的决定”[3]。在我国，各级政府坚持行政首长负责制，各个行政决策也是由少数的政府内部人员协商制定，并由决策人对其最终负责的。由于决策者人数的多少与决策效率的高低成反比关系，决策者人数越少，决策效率就越高，因此行政首长负责制在行政决策的制定上拥有不可否认的效率优势。但是从另一方面来看，决策者人数的减少必然会导致集权问题的出现，很有可能使政府领导人出现肆意妄为、违法决策等问题。这样决策人就很有可能会做出一些不符合实际的决策。这样的决策缺乏了公众的参与和监督，使得其缺乏实质上的合法性。决策得不到公众的支持，在执行过程中也会出现各种问题，又会造成行政资源的浪费。

因此，在行政决策的制定过程中，政府若广泛参考公众的意见，引导公众积极参与，让公众通过参加听证会等方式建言献策，表达自己的意见，并对政府决策行为进行监督，将有利于最大限度地、最及时地修正行政决策制定过程中可能出现的偏差，真正做到有效消除违背人民群众利益的行政决策的出台，切实提高行政决策的准确性和民主性，在执行过程中得到公众的广泛支持，使其拥有充分的合法性。

(二)公众参与有利于提高社会治理水平

改革开放以来，中国社会飞速发展，市场经济体制的建立和科学技术的发展使得物质大量丰富，极大程度地满足了社会成员的生活需求，人民生活水平不断提高。但是，与之相伴而生的是，大量的社会问题也浮现出来，贫富差距、环境污染、医疗就业问题，时刻困扰着我们。众所周知，一个社会的经济、政治、文化、生活等各个领域紧密联系、互相协调[4]，每个看似简单的问题背后更是有着多方面复杂的原因。政府对于社会的各个方面无法深入了解，更没有经历开展大范围的调查，如果单单凭政府一方面的力量，想要妥善解决各种错综复杂的问题，完善社会治理，可以说是难上加难。

而公众则不同。相比政府而言，社会现状与公众的日常生产生活紧密相连，公众更是广泛分布于社会的各个角落，对于社会各个方面的问题有着明确的认识和深刻的体会，往往能够获得更加准确的信息和实际情况。因此，公众若是积极参与到社会治理之中，针对多种社会问题与政府讨论、协商，提出重要的信息和准确的建议，将会有助于深入挖掘到问题背后的原因，集中力量进行解决，节约行政资源，切实提高社会治理水平。

(三)公众参与社会治理有利于缓和社会矛盾，维护社会稳定

当前中国，社会转型尚未完成，伴随着社会转型而来的是社会群体新的身份认同。不同身份的社会群体利益诉求往往不同，政府作为全体人民利益的代表者，制定的决策要兼顾多数人民群众的利益，这就会出现公共利益和个人利益相矛盾，社会利益和部分群体利益相碰撞的问题。在这种情况下，政府往往缺乏柔性艺术，大都采用强硬的态度，对与政府决策相背的群体行为严厉打压，强行制止。而被打击的群体为了维护自身利益往往会进行抵抗，甚至不惜暴力抗法。这样的碰撞必定会激化社会矛盾，甚至可能造成流血事件，对于社会稳定是极为不利的。正如于建嵘教教授所说，政府的这种治理行为“最终可能因不能承担十分巨大的社会成本而使政治统治断裂和社会管治秩序失范”[5]。

因此，政府如果能够引导公众提高法律意识，积极参与到社会治理之中，将会为政府和社会不同群体之间的沟通提高良好的渠道。政府在制定政策的时候，广泛听取不同群体代表的意见，与其进行对话。在公共利益和群体利益发生冲突的时候，及时协商，向其说明原因，得到对方的理解，消除群众对政府的误解，温和地解决问题。这对于减少社会矛盾，避免暴力抗法事件，维护社会稳定，促进社会发展具有重要意义。

二、公众参与社会治理所面临的困境

尽管公众的参与对于社会治理的成功进行具有重要意义，但是目前仍存在着许多阻碍公众参与顺利进行的问题，这些问题如不解决，对于我国社会治理的有效实施，社会矛盾的及时处理以及经济的健康发展都是十分不利的。

(一)公众参与社会治理意识较为薄弱，积极性不高

要想让公众积极参与到社会治理之中，首要条件就是公众能够认识到自己的国家主人翁地位，树立参与意识，关注社会问题并热情地向政府建言献策。然而当前公众对于参与社会治理确实热情不高，积极性较差。主要原因一方面是我国传统政治文化对公民思想观念的影响，即我国几千年来的封建社会一直使用的是“家天下”的文化传统和管理模式，在这种模式下，国家是由皇帝、大臣把持和管理，老百姓只要服从管理就可以了。因此在公众的意识中，认为国家和社会的治理是政府官员们的事情，与自己没有关系。这种自顾自的“小民”意识流传至今，造成了当下公众对于社会问题，对于政治生活的不积极，不热情的态度。另一方面，我国传统的政治行为模式也使公众对政治参与产生了误解。建国后，我国建立起了高度集权的计划经济体制。在这种体制下，社会的方方面面都处于政府的管控之下，政府对一切大包大揽。改革开放后，虽然我们抛弃了计划经济体制，但是这种“全能政府”的形象却深入到公众的意识之中。政治的运行和政策的制定产生对于公众来说充满了“神秘感”，使得公众对于认识不清，加深了公众与社会治理之间的隔阂。不仅如此，许多公众对于政治拥有错误的认识，认为过多参与政治会导致自己犯政治错误，因此处于自身安全考虑，自动远离政治。这两方面原因共同造成了当下公众参与社会治理意识薄弱，积极性不高问题的产生。

(二)传统的政治管理方式和政府官员思维阻碍公众参与进程

尽管目前中国社会主义市场经济建设取得了较快发展，但由于过去遗留下来的政治管理方式的惯性影响，政府依然包揽着大部分的社会管理职能，留给公众参与的空间十分狭小。我们知道，社会治理要想取得成功，必不可少的条件就是大力发展民主，构建市民社会，在国家治权与社会矛盾之间构建缓冲地带，设置中间隔离层，以弱化社会矛盾对制度的对抗[6]。而政府的过多干涉，虽然付出了巨大的人力、物力、财力，却往往无法准确地解决社会矛盾。不仅如此，我国许多政府官员为人民服务意识欠缺，想的多是“当官做老爷”一类的脱离群众的事情。在工作过程中，更是满脑子“官老爷”思维，经常运用手中的权力和政府的权威来粗暴地解决问题，对于公众的参与诉求更是置之不理，不屑一顾。这样的态度不仅不利于社会问题的解决，反而会进一步激化社会矛盾，加剧公众对政府的误解程度。市场经济的健康发展要求建立“小政府、大社会”这样的良好局面，而我国传统政治管理方式的惯性作用以及政府官员的错误思维不仅与其背道而驰，还会大量挤压公民自治的空间，对于政府职能转变和社会治理的发展有严重的负面作用。

(三)社会组织发展不健全，公众参与的能力不足

公众参与社会治理，表达自身诉求，需要以一定的组织为依托，提高公众参与的组织化、正规化、制度化。但是当前我国社会组织发展程度较低，社会组织不健全的问题十分突出。从组织数量上来看，截止到2015年底，我国依法登记的社会组织共有66.2万个，吸纳社会人员734.8万人，作用较为有限。从组织类型上来看，目前维权类和公益类的社会组织发展较差，在组织总量中占比较低，不能满足不同社会群体维护群体权益、提供公共服务等需求[7]。而且我国的社会组织大多数是在政府的推动下成立的，带有很强的政府色彩。从组织运行上来看，我国许多社会组织内部章程不健全，运行也不够规范。有的组织由于专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现。

除了社会组织不健全外，公众自身对于政治参与也存在错误的认识，能力上较为欠缺。党和国家对于公众参与的提倡，是要求公众在遵守法律法规的前提下，有序地、理性地参与社会治理。如果公众只是片面强调参与的权利，而不注意参与的手段和途径是否合法，往往会对社会治理产生有害的影响。近年来，我国社会领域出现的一些激进的公众参与事件，例如群体性泄愤事件，激进地游行示威以及闹访事件，就是不正确、不合法的公众参与行为。

(四)公众参与社会治理渠道缺乏，机制不完善

公众参与包括了公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动，而参与渠道的多少以及是否通畅直接影响到参与结果的好坏。在我国，公众的政治参与主要有以下渠道：第一，人民代表大会和政治协商会议；第二，诸如市长接待日、市长信箱、市长热线以及各种听证会、论证会、座谈会等；第三，基层群众性自治组织[8]。对这三种参与的渠道进行分析，我们可以发现每种渠道都有一定的问题：第一，公众对于人民代表大会和政治协商会议的直接参与机会很少，反映问题效果不好；第二，市长的接待日、信箱，以及市场热线等，在现实生活中往往效果不佳，公众反映的问题经常得不到回应；第三，基层群众自治组织也发展不健全，官办色彩较浓。公众由于缺少有效参与的制度化渠道、缺乏利益的协调机制和保障机制，现有的参与渠道由于种种原因不能发挥其应有的作用，于是往往会采用规定范围之外的方式进行参与，例如集体上访等，这就会产生过激的行为，从另一个方面加剧了社会矛盾和不和谐因素。

三、走出公众参与社会治理现实困境的方法

公众参与在现实生活中面临种种困境，对我们社会治理的顺利进行产生了十分不利的影响。探索走出困境的方法，切实提高公众参与水平，让公众充分发挥自己在社会治理中的作用，促进经济社会健康快速地发展，是当下中国现代化建设的一个重要任务。

(一)提高公众的参与意识，培养公众的民主品格

提升公众参与社会治理水平，首先要做的就是提升公众的参与意识，培养公众的民主品格。这需要从两方面进行努力。就政府而言，要充分发挥自身的地位优势，运用自身掌握的大量资源，并通过各种渠道，营造一种民主的文化氛围。同时通过学校、社会组织等方式加强对公众的民主教育，为公众政治参与提供必要的培训和帮助，帮助他们学习必要的政治知识，树立正确的参与观念，培养健康的政治情感和民主品格，让公众充分认识到自己是国家主人这一事实，让他们能够积极践行自己的权利，履行自己的责任。

就公众而言，要认识到自己社会治理的主体地位，树立“公共人”理念。所谓“公共人”，就是能够主动承担公共责任，追求社会公共利益最大化的人。个体利益与公共利益是密不可分的，只有营造出良好的社会环境，维护了公共利益，才能保证公民个体利益的实现。公众参与社会治理，正是构建和谐社会环境，维护公共利益的过程。因此，公民应该认识到个体利益和公共利益的一致性，认识到自身社会治理的主体地位，提高自身参与意识，主动承担社会治理责任。

(二)政府转变自身职能，建设服务型政府

作为国家的行政机关和公众参与的主要支持者，政府机构如何设置，政府管理如何进行，对于公众参与社会治理的好坏会产生重要的作用。过去那种政府包揽一切的作风已然不适应新时代社会的发展要求，当下政府的主要任务就是进行职能转变，建设服务型政府。服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府的一个重要特征，就是满足公众参与的要求，保障公众参与的政治权利。因此，政府要转变作风，改变对待公众的态度，为公众政治参与提供必要的支持和服务。不仅如此，政府还要树立新型执政观，学会适当放权，将一些社会治理职能向公众及社会组织转移，扩大公众参与的空间，形成政府与民间社会共建共治的良好格局[9]。

(三)壮大社会组织力量，提升公众参与能力

社会组织在社会治理中会发挥重要的作用，不仅可以协调组织内部成员之间的矛盾，缓和社会矛盾，还能够在政府和公众之间搭建桥梁，拓宽公众参与社会治理的渠道，增进两者之间的信任。但是正如前文所说，当下我国社会组织的发展存在着不健全、不完善的问题。因此，社会组织要完善自身的管理，吸引高素质的人员加入社会组织之中，并健全组织内部人员的教育和培训体系，提升组织专业化水平，壮大组织自身力量。与此同时，公众也要提升自己的治理能力，学会运用诸如互联网等多种手段，在法律规定的范围内进行，在实践中提升自己参与社会治理的能力。

(四)完善政府和公众之间的沟通机制，搭建有效的平台

针对目前我国政府和公众之间沟通渠道不畅，机制不完善的问题，应该探索多种方法来解决。政府可以利用“互联网+”这一条件，打造大数据综合信息平台[10]。在这一网络平台上，政府可以加强信息的公开化、透明化，便于公众对政府的监督；可以建立互联网交流机制，增加政府和公众之间的沟通，为公众提出自身需求、意见提供更为便捷的渠道。不仅如此，政府还应建立健全听证制度，鼓励公众参加听证会，在听证会上建言献策，表达观点，与政府共同参与到社会治理之中，为社会治理贡献出自己的力量。