法治公安建设中公安行政执法问题研究*

由 力

辽宁公安司法管理干部学院，辽宁 沈阳 110000

我国法制建设近年来取得了可喜的进展，各级行政部门的法律意识得到加强，行政公开已成为共识；公安机关注重法律程序对公安执法工作的指导，政府向服务型转变，从理念到操作循序渐进。公安行政执法的建设不仅影响到公安机关的形象和公信力，而且影响着社会的稳定与发展。在这一大趋势下，公安行政执法的改革步伐也从未停止，不断向着依法行政的最高标准迈进。

一、基层公安行政执法现状

(一)初步建立较完善的公安机关行政执法体制

所有行政执法权的运行都需要法律依据，因此，我国行政执法的相关立法脚步一直没有停歇。自上世纪90年代开始，我国出台了以《行政诉讼法》为首的一系列行政法律法规。依法行政的理念逐渐成为时代的焦点。依法行政要求公安机关的权力行使必须有法律法规的明确授权，不得因为任何原因出现违背法律的现象。目前，我国公安行政执法体制较为完善，有大量的一般性法律，如《行政处罚法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等，又有针对公安行政行业管理特殊性的专门立法，如《治安管理处罚法》等。公安部出台了一系列行政法规，各地公安机关也紧随其后，出台了具体的操作实施细则。这些规范性法律文件详细规定了公安机关行政执法的职权来源、执法程序、监督救济等细节问题，为公安机关行政执法行为在规范管理的同时也提供了足够的制度保障。

(二)逐步实现公安工作理念的转变

国家机构存在的根本使命即服务社会。大量研究表明，我国传统的管理型政府极大地制约了市场经济在我国的发展。目前，我国国家的职能正经历着由管理型政府向服务型政府的转变。政府向服务型政府进行过渡的同时，公安机关作为行政权力的行使者之一也要实现观念的转变，以为社会服务为宗旨，大力提高执法工作人员的综合素质和能力，树立服务意识。依法行政是公安工作长期的奋斗的目标。

(三)规范了公安行政执法行为的程序要求

公安行政执法程序涉及公安机关行使权力的模式、时限、程序和方式等有关问题。在阳光型政府的转型过程中，公安机关也逐步实施了行政公开，行政执法更加透明化、公开化。在《行政处罚法》、《行政许可法》等相关法律制度中，我们看到了立法规定的简易程序的执行要求、回避制度等等，这些都为行政执法规范化提供了理论依据和具体的实施步骤。通过规范程序，公安机关的行政执法行为更加规范化，无论是立案、调查还是处罚决定的作出，都有明确的依据，既防止工作人员以权谋私，也增加了行政相对人对公安机关行为的信任度。

(四)构建较完善的公安行政执法监督体系和责任追究制度

无救济即无权利。由于公安行政权力与生俱来的强制性、扩张性和单方意志性，导致行政相对人权利在管理过程中的相对弱势。这种不均衡的恢复需要通过对公安行政执法权力的更多监督和规范来实现。因此，我国通过立法，赋予公民批评建议申诉控告检举的权力，让公民成为公安行政执法的监督主体。同时，在我国，行政监察机关也有权对公安机关的行政执法进行监督。无论是治安管理、交通管理还是其他公安执法行为，都有特别法规定相关部门和人员都应接受监督。基层违法行政行为会在此过程中被检查和纠正，并有行政复议和诉讼等程序进行后续的内部外部多角度监督救济。一旦出现公安行政违法行为，有关人员都要被给予相应的行政处分，造成损失的进行赔偿，构成犯罪的追究刑事责任。

二、基层公安行政执法中的热点问题分析

(一)基层公安的选择性执法问题

赋予执法人员一定的自由裁量权，做为一种客观存在，尤为明显地贯穿于基层公安机关执法过程之中。鉴于公安机关执法工作的客观需要，法律自应赋予自由裁量权，使其得以在作为与不作为之间作出选择。这种裁量权涉及到各种形式的执法，执法人员通常都会认定他有权对一种行为是否违法，进而是否应采取治安处罚措施作出裁量。然而，如果本应作为的情况下执法机关或执法人员并不作为，或者不应作为的情况而作为，这便是自由裁量权衍生出的选择性执法的权力，执法机关可以自由选择执法的对象以及执法的时间，还可以自由选择要执行的法律和不予执行的法律，执法人员可以完全执行某部法律而不执行另一部，执行某部法律时也可以选择执行全部或部分，因此，选择性执法便产生了。

选择性执法可能衍生出正反两方面的价值。能够以维护个体正义和维护社会整体利益最优为出发点和准则，从而做出选择，那么，这样的选择性执法必然有其合法性及合理性的根据。

在中国法治建设的关键时期，伴随大众传媒的发展，公众的视线越来越多地关注于选择性执法现象背后的公权力运行机制以及有限的执法资源优化配置，并产生了广泛的质疑。法律本身及其追求的价值都是理性的，这种理性通常有其实质性的目标。其中公平、正义是法律所追求的目标之一，行政执法同样以此为其追求的目标。警察执法无论是严格依照法律程序执法，还是基于合理考量因素的选择性执法，都不能忽视公平、正义的价值追求。选择性执法从根本上说是不可以避免的，其可能产生正面和负面两种作用。因此应对选择性执法进行规范，让其兼顾效率与公平。

(二)基层公安行政执法信息公开问题

我国公安机关行政执法信息公开化进程可以分以下四个阶段：实验、转型、成长和全面建设。《信息公开条例》和《公安机关执法公开规定》等相关条例的颁布与相继实施，唤醒了广大人民群众的权利意识，意识到对于公安行政执法拥有越来越多的知情权，并可以要求公安机关将其行政执法信息最大限度地向社会公开。公安机关行政执法信息的公开化既有利于该类信息得到最大化的利用，又能实现对公民人身权利、财产权利的有效保障。然而，当前我国公安行政执法过程中对于信息公开还存在遮遮掩掩的现象，不敢将执法信息公之于众。主要问题表现在以下几个方面：

1.信息公开相关的法律制度不完善

由于我国公安行政执法体系是近几年才得以建立，加之行政立法系统并不完善。我国关于信息公开的法律法规数量较少，内容比较分散，且各自为政，相互矛盾，没有形成统一完整的法律体系。公安机关在适用这些法律法规时也会无所适从。随着社会经济的迅猛发展，相关法律法规体现出显露出明显的滞后性。虽然我们已经制定颁布了一些法律法规，但这些法律法规的制定过程中没有认真考察社会现状，严重脱离现实，其可操作性较差。

2.缺乏健全的保障制度

从外部监督来看，健全的监督管理体制因为既能在横向上扩展执法信息公开的广度，又能在纵向上加深跾公开的深度，因而能够对公安机关行政执法信息的公开起到监督和促进作用。公安机关行政执法信息的公开化进程是否顺利，很大程度上仰赖于这样的监督管理制度的存在。而我国当前恰恰缺失保障公安执法信息公开的制度。此外，从内部监督来看，我国当前公安机关内部尚未建立起完善的的监督管理体系，监管机构内部责任划分并不一致。上下级之间虽建立起监督关系，但上级机关往往权威性不足，监督力度不够，对下级执法人员的违法行为没有深入调查，追究责任也没有具体落实，使上下级之关的监督不痛不痒，监督制约机制难以发挥其真正的作用。此外，缺乏完善的后勤保障制度也是影响信息公开化的因互。充足的后勤保障是公安机关行政执法活动得以正常展开的必要保证，由于缺乏有力的后勤保障制度，公安机关只能依靠收取行政费用和罚款来支撑其日常工作。长此以往必然导致有些基层公共机关的执法人员难以抵挡金钱的诱惑，滥用职权，乱收费、滥开罚单等违法执法。

3.缺乏足够的理论研究

由于社会公众来自社会不同的阶层，其对行政执法信息公开的理解程度也参差不齐。理论实践部门对于公安机关行政执法信息公开化的理论研究也停留在较肤浅的层面，没有有力的理论做支撑，必然缺乏说服力。虽然相关部门出台了信息公开条例，但尚不成熟，甚至存在着简漏、粗糙的缺点，大大地影响了它在实践运行中的指导作用和影响力。此外，理论研究不足以及对所管辖地区具体情况缺乏深入的了解和调查研究，必然导致制定相关制度的时候，难以做到详细而明确，更没有办法提出符合本地区特点、行之有效的方法和制度了。随着互联网的发展，各级政府都纷纷建立政府网站，实现了网上办公。但囿于对信息公开理论中诸如信息公开的概念和意义等基本问题的研究深度不够，网上办公并未达到预期的效果，也没有真正做到让群众满意，甚至有的公安机关目前的在线信息公开是形同虚设的。

(三)基层公安行政执法效果评估问题

强化对公安机关行政执法活动的监督与违法执法的问责，是保证基层公安机关行政执法活动规范化、有序化进行的必然要求和有力抓手。然而，监督与问责机制的启动，依赖于对公安机关行政执法活动效果的评估。其既是衡量执法工作优劣的重要手段，也是启动监督与问责机制不可或缺的关键环节。但目前司法实践当中，并未设计出有效的评估公安机关行政执法效果的评价机制，理论上也未有深入研究与探讨。从某种意义上来说，缺乏合理、有效的执法监督与考核手段，是导致我国法律体系不健全的重要原因。例如，公安机关对各单位、各民警开展考核工作时，其设定的考核标准主要是考察办案数量、处罚人数上。评价一名民警是否优秀看重的是每年抓获的人犯数与破案数，这种仅靠数字说话的考评机制导致某些单位在开展日常工作时将“完成指标”作为工作重点来抓，一切工作围绕指标展开。从而忽略了日常性的服务工作，更遑论为群众排忧解难了。这种不科学、不客观、不全面的考评标准使得公安机关的行政执法工作严重背离了基层公安的宗旨和人民警察核心价值观的初衷。