降低法院诉讼负担和提高诉讼效率的措施——以荷兰法院系统为例

刘洋洋

（100088 中国政法大学民商经济法学院 北京）

一、简易法庭与地区法院的合并和扩大审判辖区

近年来，荷兰在法院、法官和管辖方面的灵活性显著增强，原来僵化的法院职能结构与案件激增的矛盾明显得到缓解。

（一）简易法庭与地区法院的合并

荷兰原来的普通法院系统分为四级：61个简易法庭，19个地区法院，5个上诉法院和1个最高法院。自2002年起，61个简易法庭和19地区法院进行合并，不再作为审理普通案件（小额诉讼、轻微伤害、劳务和租赁案件）的初审法院。虽然简易法庭曾使很多人受益于它的便捷高效，但是合并后普通民事案件的审理质量更有保障，效率没有降低，上诉率也有所下降，原来简易法庭的人员少、规范性差、上诉率高的问题得以解决。这恰是决策者的目的，他们认为，对于司法服务来讲，司法质量远比司法机构与当事人之间的地理距离更有意义。而且，他们早在1996年就设计了民事案件的“快捷程序”，保证了简易法庭和地区法院合并后能够实现更高的诉讼效率。

（二）扩大审判管辖权

2003年，荷兰修改了审判辖区的规定，增强了审理地域管辖制度的灵活性，使法院能够应付临时性审判能力不足以及专门性审判职能缺失问题。法院管理委员会可以根据情况要求司法委员会在该法院原管辖区域增加管辖范围，以提高效率、更充分地利用法院的审判职能。一些小型的地区法院也被赋予审理大型案件的职能，这套规定的实施附加了严格的管理性程序。

荷兰还调整了涉外案件的分配制度。原来海牙地区法院是唯一对涉外案件有管辖权的法院。改革后，对于涉外案件进行集中分配，由全国涉外案件登记中心根据案件分配标准，将案件分配到任何一个地区法院，弹性很大，以平衡法院之间的案件数量。

二、提高民事诉讼效率的改革

近年来，荷兰和欧洲其他国家一样对民事案件审理程序进行了反思，最突出的问题是诉讼过程的缓慢，缩短民事案件的审理周期已经成为社会共同的要求。

直到2002年1月，荷兰的民事诉讼程序法还是由各地区法院和副区法院的诉讼程序规定组成的，每个法院都有自己的规定。为改变此种状况，司法部着手制定了一些全国性的规定，这些规定虽然没有强制约束力，但是法官们把它们当作“君子协定”来遵守，这样在法官们面对案件时，就有了相对统一的程序标准。比如，某些类型案件（如离婚案件）需要进行庭审排期。

2002年1 月，荷兰修订了《民事诉讼法》，其出发点在于，国家作为诉讼程序规则的社会性职能承担者，要对有秩序的、便利的和公平的程序负责，但各方当事人对加快案件审理速度也负有责任。主要措施是将一般案件的原来多次庭前准备减少到一次，随后进入各方参与的口头审理，当然复杂案件除外。2002年修订了《民事诉讼法》后，学者们又开始了改进民事诉讼程序的讨论，试图将有关债务偿还的程序（尤其是无争议的债务）从法院撤出，而小额索赔程序应通过特别程序来处理。新的《民事诉讼法》实行后，法官们不得不更严格地对待结案和归档的期限。

三、提高刑事诉讼效率的改革

（一）刑事案件向行政案件的转化

原来荷兰对于交通违法的罚款是按照刑事程序处理的。上世纪末，荷兰开始对某些犯罪进行去刑事化处理，即由检察官决定进行行政处罚，不再提起公诉。检察官依据《交通法规强制执行法案》把交通犯罪转化为行政处罚，使得简易法庭避免了每年审理数以万计的案件。现在，对于交通违法行为，当事人只有将罚金交讫，才可以先是就罚金向检察官提出异议，而后向地区法院提起行政诉讼。这种制度建构的目的是，在不损害当事人权益的基础上，提高罚金及其执行的速度，当然也提高了司法效率。

现今，荷兰正在努力将更多的刑事案件转化为行政案件。检察院被赋予在没有法官介入的情况下给以制裁的职能，包括罚金、强制性义务和条件。其意图在于，减轻刑事法庭的工作量和增强刑事司法制度的整体功能。

（二）扩大刑事独审法官的权限

地区法院的刑事法庭有全席开庭（三名法官），也有独任法官开庭。后者称为“治安法官”，治安法官只有对轻微犯罪处以6个月监禁的权限。为了增强刑事法庭的审判能力，治安法官的职能出现了变化，对于毒品犯罪案件，其权限提高至处以上限一年的监禁。有时候，检察官偶然会将较重大的刑事犯罪诉至治安法官（这是因为诉至3名法官组成的全席法庭花费时间过长）。

（三）设立重大刑事案件全国协调中心

“重大案件”指的是需要超过30个小时审理的案件。相当数量的此类案件以前是在荷兰西部地区（Randstad）审理的，这使得当地地区法院不堪重负。如果这些案件能在各地区法院中均衡分配，这个问题就不复存在了。然而，原来刑事案件管辖权的规定成为障碍：刑事案件要么由嫌疑人居住地所在地区法院审理，要么由案件发生地所在地区法院审理。为此，荷兰设立了一个全国重大刑事案件协调中心，将协调全荷兰的所有刑事案件的管辖审理。这样，全国协调中心将决定重大刑事案件是否由另一个法院审理。

（四）设立毒品案件专业法庭

荷兰某些地方有大量的毒品类案件（如史基浦机场的毒品贩卖案件），这类案件的数量之多让哈勒姆地区法院疲于应付。附近的阿姆斯特丹地区法院也提出，从法院组织结构的角度来说自己不能再扩充了，所以无法提供审判力量的援助。最后哈勒姆地区法院不得不在史基浦机场新设一个吸毒案件专业法庭。

四、提高行政诉讼效率的改革

20多年前，荷兰每个政府部门都有自己的专门行政法院。从20世纪九十年代初开始，政府逐步地减少了专门行政法院的数量。最重要的措施是制定了普通行政法法案，并修改了相关的法院组织法案，在19个地区法院中建立了行政法庭。

增加普通行政法庭的管辖权是荷兰提高行政诉讼效率的重要措施。这方面的一个例子是学生助学与贷款上诉特别法院的废除，使地区法院的行政法庭拥有了对此类案件的职能管辖权，以中央上诉委员会为其上诉法院，这样就降低了行政法院管辖权的复杂性。

纳税人如果对税收部门的决定有异议，可以向上诉法院税收法庭起诉，也可以上诉至最高法院税收法庭进行终审裁决。议会正在考虑将上诉法院所在地的地区法院作为一审法院。这样，一审法院是地区法院中新设的税收法庭，对这些一审税收法庭判决的上诉将在相应的上诉法院提起，从而减轻最高法院的负担。