论备案通知行为的可诉性——以建设工程消防验收备案结果通知为例

曹 璇

（211800 南京工业大学 江苏 南京）

一、备案通知行为的内涵

1.备案通知行为的概念

目前学界上并没有对备案通知行为的概念及界定作出具体界定。顾名思义，备案通知行为由两部分组成，即备案和通知。具体到建设工程消防验收备案结果通知中，它是指公安机关消防机构对需备案的建设工程进行消防验收抽查后，形成验收结论，并将所得结果告知工程建设单位的行为，属于消防验收程序的组成部分。因此，我将备案通知行为定义为：对于法律、法规规定的需要行政机关确认的事项，行政机关将行政相对人的申请进行备案，对备案经过审查后，形成一定结论并将所得出的结果告知行政相对人的行为。

2.备案通知行为的性质

首先，备案通知行为是一种行政行为，它由国家行政机关或法律法规授权的组织以自己的名义实施的，实施的行为是在行使行政职权的过程中做出，并且会对行政相对人、相关人的权利义务产生影响。

其次，备案通知行为还属于行政确认行为。关于行政确认的定义存在着不同见解，如今学界普遍将行政确认界定为行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。据此分析，行政确认大致包含四个方面的特征，而备案结果通知行为均符合这四个特征。

（1）从主体上看，国家行政机关以及由法律、法规授权的组织是行政确认的主体。以建设工程消防验收备案结果通知为例，《中华人民共和国消防法》中规定了：“县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构实施。”同时，消防相关规定也对消防验收、监督等工作的主体做出了确定，《建设工程消防监督管理规定》中就赋予了公安机关消防机构对建设工程消防结果进行验收、备案的职权，并且可以抽查消防设施设备，对其进行监管。这些法律及相关规定都说明，公安机关消防机构的职权之一就是要对建设工程的消防验收进行备案抽查，是消防法及其他相关法律法规赋予了消防机构这种职权。因此消防验收备案结果的通知主体是国家行政机关，即公安机关消防机构，这满足行政确认的主体是国家行政机关这一要求。

（2）从内容上看，对行政相对人的法律关系或法律事实进行确认是行政确认的内容。依据法律、法规的要求，行政主体须依照法定条件并按照规定的程序，对需要确认的特定事项是否存在进行确认，从而达到判定行政相对人是否存在某种法律关系或者法律事实，确定其是否具有法律地位或权利义务。从消防验收结果通知上看，根据《建设工程消防监督管理规定》第二十四、第二十五条的要求，消防验收必须要经过公安机关消防机构依据消防法律、法规以及建设工程消防验收相关评定标准，对建设工程进行检查后，才能做出该消防工程是否合格的决定。由此可见，这种消防结果的确认必须要按照一定的规定和标准，同时需要经过一定的程序才得以确定，这种事实的认定结果会对建设单位的权利义务产生影响——如果验收合格，建设工程便可以投入使用；反之如果验收不合格，工程则须重新建设而不能使用。综上所述，建设工程消防验收这一事实是会对行政相对人权利义务产生影响、具有法律意义的事实。故而，消防验收结果通知行为满足它是对行政相对人的法律关系或事实进行确认这一要求。

（3）从行政行为的对象上看，行政确认是一种具体行政行为。目前行政法学界大都认为行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作的具有法律意义的行为。因此，行政行为的主体必须是国家行政机关或法律、法规授权的组织，即行政主体，同时这一行为是为了满足行政管理需要而做出的，并且这种行为作出后会对行政相对人产生约束力，会对其权利义务造成影响。以建设工程消防验收备案结果通知为例，《中华人民共和国消防法》规定了由公安机关消防机构履行对消防工作监督管理的职责，消防的验收环节则是对消防工作监管的其中一个方面，故而公安机关消防机构进行消防验收是法律、法规赋予的职权，体现了国家意志性。而进行了验收后，告知行政相对人，即建设单位消防验收是否合格将对其产生法律效果，会影响建设单位的权利义务，消防验收的一个环节是验收结果的通知，作为该行政行为的其中一个部分，法律赋予了消防部门对消防活动进行监管的职权，而通知与否将对建设工程能否使用产生直接影响，因此消防验收备案结果的通知是一种行政行为。同时，该行政行为不是面对不特定的管理对象，而是针对某个特定的主体，即某个建设单位的消防验收，也是针对特定事项，即建设工程消防验收，因此消防验收备案结果的通知符合具体行政行为的特征。

（4）从法律、法规拘束的程度上看，行政确认行为是一种羁束性行政行为。羁束性行政行为是指法律、法规明确规定了某种行政行为的范围、条件、程度等，行政机关对于这种行政行为的适用没有或者很少有自由选择和裁量的余地，行政机关只能严格依照法律、法规的规定作出行政行为。前文说到行政确认是一种对特定法律事实或法律关系的存在与否进行认定的行为，而一种法律事实或法律关系存在与否，不是由行政机关的主观判断决定的，行政机关必须按照法律、法规和相关技术规范的要求，根据客观事实的情况才能确定，因此行政机关没有或少有选择、裁量的余地。具体到消防验收备案结果通知中，消防的验收备案须由公安机关消防机构依据一定规范进行审核，即按照《中华人民共和国消防法》和其他消防相关法律、法规以及建设工程消防验收标准，这不能由消防机关凭主观想法判断，自由裁量空间较少，而需要依据特定的评价标准才能确定该建设工程消防是否合格，因此消防验收备案符合羁束性行政行为的特征。

二、行政诉讼受案范围

为了明确通知备案行为是否可诉，我们需要先厘清哪些行政行为可诉，即哪些行为属于行政诉讼受案范围。

受案范围，就是法院根据起诉方的诉讼要求予以司法救济的范围，而法律可以受理哪些案件，也是行政诉讼中的一个基本问题，这关系到原告是否能通过诉讼获得救济，也关系着法院对行政行为的审查范围。

行政诉讼的受案范围，即人民法院受理行政诉讼案件的范围。它不仅决定了人民法院对行政行为进行监督的范围和权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，还决定了人民法院所能调整的行政法律关系的范围。而厘清人民法院在受理行政诉讼时，对哪些案件可以受理，哪些案件不能被受理，哪些行政行为可以被审查，哪些案件不能被审查的界限，正是分析行政诉讼受案范围的意义。

我国现行行政诉讼法以原则性规定、肯定式列举和否定式排除三种方式相结合对行政诉讼受案范围做出了的规定。2017年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条对受案范围进行了原则性规定，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”同时，该法第十一条规定了属于受案范围的情形，该条第一款列举了十二种可诉的行政行为，包括对行政处罚不服、对行政强制措施不服、侵犯法定经营自主权、人身权、财产权等，第二款又规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”而不属于行政诉讼受案范围的情况则规定在了《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条中，该条规定了4种不属于行政诉讼受案范围的案件。同时2018年行政诉讼法司法解释第一条第二款也规定了排除在行政诉讼受案范围之内的十种情形。它们主要包括国家行为；抽象行政行为；行政机关内部奖惩、任免等决定；行政调解及仲裁行为；行政指导行为等。因此，除了《行政诉讼法》第十三条及2018年司法解释第一条第二款规定的不属于受案范围的情形，其他具体行政行为都具有可诉性，都属于行政诉讼受案范围。

三、备案通知行为的可诉性

备案通知行为是一种行政确认行为，而行政确认是一种具体行政行为，公民、法人和其他组织都可以对行政确认行为提起诉讼。但是，我们需要注意的是，在有些事项上，行政机关对部分具体行政行为具有终局裁决权，公民对这种终局性裁决不可以提起行政诉讼。在有的国家中，“如果部分行为本身不完全具备最终影响时，它们作为一大程序的部分，不得单独引起昂贵的法律救济程序。”这也就是说由于行政确认只是其他行政行为的前提，而不会直接对行政相对人的权利义务造成影响，因此行政确认不属于行政诉讼受案范围。

但是在我国，行政确认属于行政诉讼受案范围。在分析了备案通知行为是一种行政确认行为后，我们就可知，它不属于我国行政诉讼法中被否定排除的受案范围，因此具有可诉性。其次，根据受案范围的原则性规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政相对人认为行政机关及其工作人员作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，有依法向人民法院提起诉讼、以维护自身权益的权利。如前文分析，备案通知行为是一种具体行政行为，因此如果行政相对人自身的合法权益受到了行政机关的侵害，因而提起了行政诉讼，同时该通知行为不属于《行政诉讼法》第十三条和2018年司法解释第一条第二款中规定的不属于受案范围的事项，因此，备案结果的通知行为属于人民法院行政诉讼案件受案范围，公民、法人或者其他组织针对其提起行政诉讼，人民法院应予受理。