网约车监管的法律问题探究

杨雪曚

（100872 中国人民大学 北京）

依据大数据和移动互联网技术的网约车，能提供点对点的个性化操作。且基于私家车的快速增多与加入，网约车方式更加起到了缓解交通拥堵的作用，使有限的资源得到更加充分、合理地利用。但在网约车蓬勃发展的过程中，也引发了诸如乘客与司机间的安全隐患、客运行业的业内冲突、注册及准入门槛标准不一等等。这就对相关监管制度提出更高的新要求。

一、网约车监管的现状及存在的问题

（一）我国网约车监管相关立法现状

2016年7月28 日，交通运输部出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），使“网约车”的合法身份逐渐明朗化。随后，各地方政府依据《暂行办法》并结合本地实际情况，制定具体的网约车监管实施细则。从而有一系列规范网约车运营的法律制度出台，整治网约车乱象的力度进一步加大。

但是，《暂行办法》的规定并未形成一套系统且有效的监管网约车服务的机制，对网约车的监管也大多是以各级地方政府交通运输主管部门为核心，其他有关部门配合监管的监管体系。其基本的监管机制仍然是套用出租车的监管机制。与出租车的不同之处在于对网约车服务的监管主体增加了通信主管部门、国家和地方的网信办、人民银行等等。虽然《暂行办法》规定了各监管部门的职责，但却没有对各监管主体之间的相互关系作出具体规定，以及未说明监管工作过程中各个主体间如何协调等问题。对网约车服务的监管尚未制定明确的工作流程，暂未形成一个系统且行之有效的监督管理机制。

（二）我国网约车监管所存在的问题

法律内容的不充实、不完善是网约车监管存在最根本问题。根据目前的立法，存在的主要问题可归结为以下几点：

1.暂无统一完整的法律监管体系

我国网约车现存的相关监管立法，缺少基础性的立法，尚未形成全国性的统一网约车监管法律体系以及配套的执行机构。网约车所带来的问题正在一点点暴露，监管法律体系的缺位，将不利于问题的解决。

2.监管法律位阶较低

在法律效力位阶上，《暂行办法》属于部门规章制度，是法律体系中的较低层级。依照高位法优于低位法的规定，法律位阶过低则不利于相关监管部门进行管理。现行网约车的立法缺乏较高位阶的法律，仅使用部门规章作为网约车监管的执行依据，并不符合我国法律秩序对于部门规章的定位[1]。

3.与其他法律法规之间缺乏明确的指示性规定

网约车运营的参与主体具有多样化的特点，因而法律关系也呈现出错综复杂的状态。但现有立法上缺乏明确的法律适用，多种法律关系容易出现交叉，法律无法清晰的认定。例如《暂行办法》中的要求可能会涉及《劳动法》《合同法》《道路安全法》《侵权责任法》《互联网用户信息保护条例》的适用等等[2]。现有《暂行办法》并没有作出具体细化的规定，如何与其他部门法之间相互配合并充分利用现有的法律来解决这些问题，相关的法律规定还需要做进一步的完善。

二、国外网约车监管模式及对我国的启示

（一）美国网约车的监管模式

网约车最早出现在美国，最早的网约车公司uber于2009年在美国开始运营，多年实践来，相关监管机构在网约车的监管方面已经积累了一定经验。

美国的监管模式采用政府与企业混合监管的模式[3]，政府做出具体的政策规定，运输网络平台公司则按照规定进行自我监管。例如，加州允许私家车在网约车平台上提供交通运输服务，并通过相关立法确认其合法地位。相对于较低的准入标准，有关部门对交通网络公司运营的过程进行了极其严格的监管。例如车辆使用年限、司机培训情况、服务的收费情况、接到约车服务的请求数量和已服务的乘客数量等都须进行严格的监管。为了提高监管效率，加州的交通网络公司和网约车监管机构相互合作来对网约车进行监管。运输车辆和网约车司机的准入标准、运营要求和保险责任等规则由政府制定。而具体的管理责任、监督义务的承担则交通网络公司来具体负责。

（二）英国网约车的监管模式

英国尚未制定全国性的网约车监管法规，但就首都伦敦而言，其网约车监管制度与美国截然不同，形成了其特有的网约车监管制度。

英国伦敦的监管模式釆用双轨制管理框架。首先将网约车与出租车区别开来，将网约车纳入到《约租车法案》管辖，允许私家车从事营运活动，符合条件颁发执照准予运营。英国通过将网约车纳入汽车租赁范围，不但可以将网约车监管难度降低，同时能更好地保证网约车监管的完整性和连续性。因此，英国制定了较为宽松的汽车租赁标准，只要网约车平台、车辆和司机均依据其要求提出申请，通过审批获得特有的汽车租赁执照，即可开展网约车运营。另外，符合准入标准的私家车也可顺利申请网约车运营执照。

通过以上两个国家网约车的发展及监管模式分析，对我国的网约车监管制度也有一定的借鉴意义：首先，网约车是时代发展下的产物，我们应该鼓励新兴业态的发展。但要善于利用法律，平衡利益主体，确保公平竞争，在鼓励创新和科学合理监管之间保持平衡。其次，要构建“政府+平台”的监管模式，政府在其中适度调控、有效参与、有效监管。最后，要设置合理的市场准入和退出机制，保障客运服务质量，保障消费者的人身安全和权益。

三、我国网约车监管制度的建议

我国国家层面的网约车监管规定已经实施，地方层面的网约车细则不断出台，但是仍然有不同程度的矛盾出现在现有网约车监管法律体系的内部。并且随着网约车业务的不断发展，各种新的问题不断暴露，原有的法律体系在面对这些新问题时，也会出现诸多不相适应的地方。建立健全网约车监督法律体系是保证网约车监管一致性及法律威信的重中之重。

（一）尽快明确网约车监管的法律原则

我国各地区经济发展不平衡，这就要求各个地区需要因地制宜，依据本地实际情况制定出适合本地区网约车监管的具体内容。《暂行办法》虽然已经对此问题做出了相应的授权规定，但各地人民政府制定本地的网约车细则时，也不应过度不合理的使用授权，仅重视地区的差异化而忽视了网约车监管法律的整体统一性。防止这一趋势的最有效的方法，就是中央制定统一的监管法律原则。在此统一的法律原则基础上，各地区政府再结合各自的实际情况制定具体的网约车监管规定，任何内容都不得违背统一的监管原则。这样既可以解决中央与地方监管的矛盾，又能将行之有效的监管方式推广，提高监管效率。

（二）完善相关法律法规，尽快制定《网约车行业监管法》

第一，应当将网约车与传统的出租车的监管方式区别开来，以明确网约车的法律地位。第二，合理限制私家车参与网约车服务的数量，这一部分可以借鉴伦敦处理方式。对私家车发放运行牌照，采取诸如价格调节等方式对其数量进行间接。对运营环节的监督管理加大力度。第三，对网约车服务的价格仅作出相对宽松的合理限制范围，允许平台根据供需动态在合理区间内调节运价，使得网约车运营参与者有法可依，使得网约车行业能够正常有序的发展。

（三）从全局出发，平衡和协调法律体系内部各方关系

现有网约车监管制度在监管过程中对于平台公司与驾驶员之间法律关系、法律责任的认定标准和责任承担以及网约车乘客的个人信息保护上所涉及到的相关法律，要做到从全局出发，结合目前网约车监管的实际情况，完善与其他法律法规之间的相关规定，使其合理衔接，相互协调配合，增强实际的可操作性。使得相关的执法部门在执法过程中，有可操作性较强的法律依据，依法办事时能够有法可依、有章可循。

近几年网约车的快速发展，已经成为公众不可或缺的出行方式之一。深化平台整改，尽快完善网约车相关立法，使安全与方便兼顾才是迫在眉睫的重中之重。希望相关监管部门能够认真分析当前的经济发展形势、从全局出发,充分平衡各方利益,深化行业改革，统一和明确监管理念,完善网约车的监管法律体系,更加充分地发挥其公共服务职能和管理职能是保证网约车服务监管高效稳定，促进各个市场主体公平充分参与竞争、保障网约车乘客的合法权益的前提和基础。