韩国城市化历史演变回顾

马先标

1 引言

韩国是中国的近邻国，面积仅99600平方公里，人口约4882万人，地狭人稠，是世界上人口密度最高的国家之一，人均耕地不足，农业潜在的增长份额受到很大的限制，其比重在国民经济中不足1/10，自然资源特别是工业化发展所需的能源以及资本都非常贫乏。①但是自1960年以来，韩国用不到40年的时间，在经济领域创造了“汉江奇迹”，与此同时，国家也实现了高度的城市化，被誉为“亚洲四小龙”，其历程对正在高速城市化的中国有不少借鉴意义和作用。

那么，韩国如何实现这种经济现代化和高速城市化的双重互动？这里予以简要回顾和阐述

2 城市化基本概念的涵义

城市化最为核心、最为基础的概念含义，学术界一般认为包括以下几个方面：其一是城市化水平的度量。关涉城市化发展水平的指标有几个，主要是城市人口占比、城市二三产业产值量占比、首位度城市在整个城市体系中的发展水平和发展规模、城市数量的增长等。由于城市人口占比容易计算和预测，所以一般就用城市人口占比，即人口城市化比率来表示特定区域的城市化发展水平。②其二是城市的发展阶段与城市化的发展阶段。城市化的内在机制是城市经济社会的发展，城市体系也是城市化过程展开的空间依托和载体，由此表现出城市化水平与城市发展水平的相关性，但是，两者并非等同。依此认知逻辑，完全意义上世界城市化的发展历程是以1760年工业革命为标志，而非以传统意义上的城堡式的城市出现为起点。在整个世界范围内，一般认为城市发展经历了三个历史时期：第一阶段是公元前3500年到18世纪中叶的5000多年；第二阶段以产业革命前为界，从18世纪中叶到20世纪初；第三阶段则从20世纪初以后到现在。相应的，城市化发展也先后经过三大阶段：起始阶段、加速阶段与完成以后的阶段。城市化起始阶段，又可称为城市化进入加速之前的发展阶段，或城市化从萌芽到初步兴起的阶段；加速阶段，其全称应是加速直至完成阶段，指的是特定区域城市化进入加速发展直至城市化水平达到某一普遍认可的较高的临界数值，即实现城市化的这段时期；此后，城市化发展就进入成熟期，也称作城市化发达或自我完善期，即城市化完成以后的阶段。需要进一步指出，城市化加速直至完成阶段，又可细分为加速到基本实现分阶段，与基本实现到完全实现分阶段，这可由经典的S型曲线得到直观的反映∶ 当城市化比率≤30%时，城市化发展处在起始阶段；当30%≤城市化比率≤50%，为城市化加速到基本实现分阶段；当50%≤城市化比率≤70%，为城市化基本实现到完全实现分阶段；而当城市化比率≥70%，则为城市化成熟、发达或自我完善阶段。③

正如前所述，城市体系非农产业或市民人口占比特定区域总人口的比率，是广为运用的度量和考察一国或某一区域城市化水平的重要指标，然而，还需要指出，回顾一个国家或某一区域城市化的历史变迁，还应主要围绕反映城市化发展进程和发展质量的城市化率、城市数量和结构、城市居民人均收入、城市公共服务水平、城市居住水平、城市病及其治理状况等若干基本范畴而展开。依此“参照系”，下文的解读根据不同时期韩国城市化演进和发展的重点内容，而有选择、有侧重地从韩国城市体系、行政体系、政府公共政策、法律、交通运输、人口迁移、城市化发展阶段划分等方面，予以展开。

3 韩国城市体系、行政体系与城市化发展的四个阶段

韩国《国语辞典》对城市的内涵作了清晰界定：“构成一地区的政治、经济、文化中心的聚落”。韩国《地方自治法施行令》第七条第一项规定，城市的设置标准要求满足以下三个方面：区域人口超过5万，市区内居住人口超过区域人口60%以上，从事商业、工业以及其它城市性产业的户数比重在60%以上。

要了解韩国的城市化发展概况，应首先弄清韩国的城市体系与行政体系。韩国的城市体系包括特别市和广域市两种类型，严格意义上的特别市只有首尔，1962年后从直属内务部到直属国务总理，具有比道府更特殊的地位。广域市则从1995年开始启用，以与首都相区别。广域市人口超过100万后，隶属关系从道府变为央府直接管辖，行政级别与权利则等同于道府。

韩国的城市化进程在时间上可分为以下四个阶段：1930年－1945年；1945年－1950年；1950年－1960年；1960年－1990年。四个阶段相应的节点性事件分别为日本扶持韩国工业发展、二战结束、朝鲜战争爆发、进入国家工业化与城市化快速发展并进阶段。历史地看，1910年日本吞并韩国，从而开始了1910年至1945年长达35年的殖民统治时期，因而，1930年－1945年构成了韩国殖民时期的后半段。前半段即在1910年至1930年，韩国农业经济占绝对主导，进入30年代后，日本殖民当局才开始了对韩国的工业扶持，引发相当数量的农村富余人口涌向城市体系。研究资料显示，1930年，韩国仅有不到5%的人口居住在城市，1945年韩国（包括现在的北朝鲜）城市人口占比增加到11.6%[1][2]，城市化开始勃兴并向加速阶段迈进。这种较好的发展势头，在1945年二战结束后曾延续了5年左右，至1950年城市人口占比达到24.5%，此后因为朝鲜战争（1950年）的爆发而被打断，城市遭到破坏，城市人口锐减，城市化发展由此进入低潮。故而，从1945年到1950年，乃至从1950年到1960年，韩国城市体系人口的增长在很大程度上缘于因战乱、殖民政策等而导致的人口迁移潮，整个国家的城市化总体上没有步入持续健康发展的轨道。这种城市化发展不良的阶段，在进入60年代后发生了根本性的改变。进入60年代后，韩国政府连续制定了六个五年计划，经济逐渐从起飞步入迅速发展轨道，工业化水平快速提高，除了首尔—釜山铁路沿线城市地区大发展外，以釜山为中心的东南沿海区域经济增长极、西海岸第三代区域经济增长极，都推动了全国的工业化快速发展和相应的城市化快速发展。在从20世纪60年代到90年代的三十年时期，韩国工业化与城市化齐头并进快速发展。至1990年，韩国实现了高度的城市化，城市化比率达到74.4%，1995年又上升到78.6%④，也有的研究文献指出，该年度韩国城市化水平为86.4%[3]，从而与北美、日本、欧盟发达国家的城市化水平完全接轨。纵观韩国城市化历史变迁主要历程，我们不难发现，在其城市化发展的四个阶段中，存在一个比较明显的三十年左右的城市化高速发展阶段。

4 韩国高速城市化进程中的几个显著特征

在20世纪60年代真正开启的韩国高速城市化进程中，有几个显著的特征，尤其值得学业两界高度关注，以总结相应的经验与发展规律。

4.1 城市和城市化发展的高速性

从1930开始到1950年，韩国城市化比率升至24.5% ，经历相同的城市化发展阶段，英国用了120年，美国用了40年。正如前文所述，1990年韩国的城市化率已经达到74.4%，从而完全实现了城市化。从世界城市化进程中可以考证，城市化水平达到80%-90%，西欧国家经过了200年到250年，韩国则用了不到100年的时间。

4.2 中央政府的依法宏观调控显著

调控表现在对城市土地规划、公共住宅建设、地铁交通建设、城市垃圾环境治理等公共服务或公共产品的提供上。

4.3 优先发展中心城市

在高速城市化过程中，韩国依据自身国情，首先构建首尔－釜山轴心城市带，形成依托大都市圈推动国家城市化持续发展的模式。由于此间韩国产业重心一直分布在首尔－釜山这两个增长极地区，两大增长极地区的经济指标（包括收入，投资资产增加值等）都大大超过其他城市地区，所以有的学者将其概括为城市化空间的不均衡性或城市化非均衡发展模式。[2]

4.4 城市化进程与就业结构的调整变动紧密联系在一起，实现了以就业结构优化为导向的城市经济持续发展的良好格局

依此可见，尽管完全意义上的韩国城市化起步晚，仅从20世纪60年代开始，但是在三十年左右（或不到四十年）的时间里，却走出了一条稳健、快速的城市化成功之路。

上述关于韩国城市化的四个显著特征，后三个特征实际上也作为其城市化发展的主要经验而存在。

5 依法宏观调控是韩国“激进式城市化”的重要经验

需要强调的是，除了前文提到的四个显著特征和经验，特别是中央集权的依法宏观调控，也是推动韩国城市发展与城市化稳健快速完成的一个重要经验。这种依法宏观调控，首先表现在一系列有利于城市规划、建设、管理，乃至城市各方面发展的法律制度安排上，以及在这种制度安排下的大都市经济圈的构建。一方面，韩国政府在经济建设和城市化进程中，就国土资源集约利用及城市空间问题等制定了各种法律。例如，1962年制定了《城市计划法》，1963年制定了《国土建设综合计划法》，1971年全面修定了《城市计划法》，1972年则制定了《国土利用管理法))，后来又分别通过了《二次国土综合开发计划》[4]。在对全国土地与城市规划的指导方面，韩国政府又制定地域地区制度，严格控制城市乱开发和过密开发,用换地方式与购买征用方式相结合,设置国民住宅标准，为贫困阶层购房提供优惠。还设立城市景观部门专管城市景观; 设立专门机构专管垃圾,实施垃圾从量制,减少垃圾发生量并提高其再利用率。

另一方面，首尔作为韩国首都，韩国中央政府基于京釜轴线，规划、构建首尔－釜山轴心城市带，推动形成大都市圈，同时也注重发挥首尔在全国经济、政治和文化生活中的领头雁作用。1945年韩国摆脱日本统治，进入美军控制时期，首尔也从京道分离出来，升格为特别市。至20世纪80年代，全国已有1/4人口集中于首尔，一半人口则集中于首都圈内的城市，而首尔土地面积和其都市圈面积分别占全国土地面积比重的0.6%和11.8%。在城市布局方面，韩国100万以上人口的大城市，几乎都集中在连接首尔与釜山的京釜轴线上，而积聚在首尔和釜山等大城市圈中的人口，占全国人口的比例更是高达53%。特别是首尔，在不到全国0.6%的国土面积上，竟然会聚了全国近1/4的人口。据1990年的调查资料显示，全国公共机关的65 %、金融存贷总额的66%、轿客车的46%聚集在首尔；此外，全国100个大企业中，有90%企业的总部都设在首尔。首都圈城市化率更是高达96%，单位面积城市分布密度为21.3个／每万平方公里，首都圈范围内的城市平均人口为83.9万，首都圈城市平均人口密度为3240人／平方公里。1999年的城市数据显示，全国城市平均人口53万，而最小的城市太白市人口只有58624人；在城市面积上，韩国城市平均面积521平方公里，最小的九里市城市面积只有33.29平方公里；2000年韩国人口密度平均为1020人／平方公里，首尔人口密度最高，为17046人／平方公里，而三陟市人口密度只有71人／平方公里。⑤上述数据表明，以首尔为核心、以京釜线为发展主轴，积聚在首尔和釜山等大城市圈中的人口、卫星城、企业、金融、相关工业、公共服务资源等，数量和聚集度都相当高，并在政府依法调控和有效公共政策的推动下，形成了以大城市圈为城市化综合载体的高水平城市化示范区域，从而极大地辐射、带动了韩国整个国家城市化的稳健快速发展。

6 城市管理与公共服务为高速城市化发展提供基础支撑

为避免首都城市圈体系内的城市过度发展，谋求国土均衡利用，城市政府重点支持开发新区基础实施。无论在城市化集聚还是分散阶段，先进的基础设施都是推动城市化稳健快速发展的重要力量。

为解决城市急速膨胀导致基础实施供给严重缺乏的难题，以及城市病伴生的问题，韩国城市开发与整治严格依据《城市规划法》，制定20年长期规划与城市再规划，在首尔周边地区建设5座卫星城市，加强地方城市建设，积极诱导人口向地方性城市梯次分散。卫星城均建设在距首尔30到40公里的交通要道附近，或地铁能够延伸之处。通过这样的合理规划和引导，仅1993年，首尔迁出人口就达到79万人。大城市人口向其周边卫星城乃至周边区域的转移，无疑有效地缓解了各种形式的大城市病。

韩国政府将公共住宅建设、地铁交通建设、城市垃圾环境治理等公共服务与公共产品的提供，看成是城市政府推进城市化的基本管理职责。1960－1970年，朝鲜战争结束，难民蜂拥而入备受战争破坏后的城市体系，造成城市就业更加困难，住房难、城市基础实施缺乏等一些列城市问题，也严重地困扰韩国政府。

为解决这些问题，1973年韩国制定颁布《住宅政策临时措施法》；针对非法或不良居住区膨胀破坏城市景观的现象，1980年韩国政府又颁布实施《宅地开发促进法》，以避免工程长期化对环境的影响，土地区划整理事业的实施规模范围局限在30万平方米以内，大规模市区开发通过公营开发方式进行。政府通过木洞新市区与上溪洞新市区宅地开发，分别在短期内供给2.6万户和3.6万户住宅，在随后的《第六次经济开发五年计划》（1987年－1991年）中明确了《住宅200万户建设规划》，稳定了90年代奥运会期间住房价格的飙升；1990年后，全球经济竞争加剧，为提高韩国城市国际竞争力，韩政府重新规划产业圈，实施产业振兴与基础实施投资建设，提高大都市的通勤效率，解决城市交通堵塞。自20世纪70年代初首尔第一条地铁通车以来，到仁川的大都市地铁也于80年代初开通。⑥

在市场机制调节下的资源有效配置、产业良性振兴，以及在政府依法调控和公共政策推动下，韩国经济飞速发展，城市日益兴旺并持续繁荣，与此同时，城市化也实现了快速健康的发展。1990年，韩国城市化率达到74.4%，步入了城市化成熟的世界先进国家行列。

注释：

①《韩国城市地铁建设现状与规划》，[韩]建设交通部陆上交通局网。

②《韩国城市年鉴》，[韩] 行政自治部2000年版；《全国统计年鉴》，[韩]韩国城市行政研究所2001年版。

③数据来源：韩国统计局（人口住宅调查）；[韩]行政自治部：《韩国城市年鉴》，2000 年版。

④城市化从兴起到进入加速阶段的拐点值，大多数文献将其定位在30% 。当然，也有少量文献将这一数值定为25% ，相应的城市化实现的标志数值为75% 。United Nations,Department of Economic and Social Affairs,Population Division(2015).World Urbanization Prospects:The 2014 Revision,(ST/ESA/SER.A/366), p8.

⑤城市化发展水平的英文表达是Urbanization level，而城市人口占比用percentage urban表示，城市化比率则用Urbanization Rate表示。

⑥数据来源：唐建军，《世界知识地图册》，中国地图出版社，2006年1月版第37页。

[1]金钟范.韩国城市发展政策[M].上海;上海财经大学出版社,2002,12.

[2] [3]金元欢,王剑.韩国城市化发展模式研究[J].城市问题1996(6).

[4]金恩斌.韩国城市化及其对延边城市化的启示[J].延边大学学报（社会科学版）,2006(3).