大数据助力破解预算绩效管理困境

王晓菲

在大数据时代的背景下，预算绩效管理工作也应充分利用数据资源，充分发挥和利用各种来源的海量数据，进行数据的分析与预测，实现由定性分析、主观判断为主的粗放式管理向数据统计、定量分析的精细化管理方式的转变。

一、预算绩效管理的困境

（一）绩效与预算尚未有机结合

绩效管理不仅仅是项目完成后的绩效评价，而应贯穿于预算申报、预算审批、预算编制、预算执行及绩效评价结果对次年预算的指导整个流程。就预算绩效管理目前的应用实践来看，绩效与预算仍然存在一定程度的分离，绩效评价、预算申报与安排、政策调整三者缺乏有效的挂钩机制。绩效管理尚局限于项目完结后的绩效评价，且由于绩效评价技术层面的操作体系未得到统一规范，导致评价结果缺乏可比性。

（二）绩效管理主体无法明确

在现行的预算管理机制下，职能部门负责具体的事权管理和事项办理，财务部门对预算管理侧重于控制超支、串用等，事权与财权往往信息不对称。导致财务部门限于制度规定及人力物力，对项目的具体开展情况关注度受限，而事权部门对预算情况关注度不够高，绩效观念和责任意识不强，绩效管理主体无法明确。

（三）绩效监控和评价缺乏统一的标准和方法

一是缺少统一规范的规则，各基层财政部门目前主要按照自身的工作方式及历史经验开展绩效监控与评估。二是监控指标的科学性有待加强。三是第三方评价机构缺乏独立性。目前，由于我国缺乏相关的社会组织和研究机构，第三方评价机构大多是商业机构，其评价完全依赖其“雇主”，即被评价方提供的信息和意见，导致评价结果独立性和效力受限。

二、大数据对预算绩效管理的意义

一是在整个预算流程实现数据共享，增强预算的绩效导向。通过大数据技术的利用，建立预算绩效信息数据平台，在预算编制、预算审批、预算执行及绩效评价等环节实现数据共享，使绩效信息得以贯穿整个预算流程，增强预算的绩效导向。

二是通过大数据消除信息不对称，将财务部门与事权部门紧密结合，促进二者共同实施绩效管理。大数据能够打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各部门的业务、财务、资产等信息互联互通，职能部门与财务部门实现信息共享，为其共同实施预算绩效管理创造条件。

三是有利于建立健全绩效评价指标体系，推动绩效评价由定性分析转向定量分析。通过对大数据的有效挖掘和利用，能够推动建立健全共性的绩效指标框架和分行业领域的绩效指标体系，实现绩效指标的科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。使绩效指标体系更加符合业务实际，更能突出结果导向，重点考核实绩。

三、大数据在预算绩效管理中的应用路径

（一）外部环境

外部环境是指会对预算绩效产生影响的外部环境条件，包括绩效文化氛围、法律支持、制度建设、信息化建设等。目前社会各方虽已认识到将大数据应用于绩效管理的重要性，但在配套制度、信息化建设等方面尚待进一步完善。

（二）搭建预算绩效数据信息平台，建立预算绩效运行框架

从预算管理流程上，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统。并积累历年来預算流程中的海量信息，搭建预算绩效数据信息平台，将其应用于整个预算流程，强化预算管理的结果导向和绩效导向。

一是在预算编制和审批环节分析预算与绩效目标的相关性，对有疑问的预算成本评估结果直接反馈至项目负责人，要求其重新安排预算；二是在预算执行过程中进行绩效监控，对于与预定绩效目标出现偏差的环节要求项目负责人及时进行纠正；三是在项目完结后进行绩效结果评价，评价方法采用量化分析与定性评估相结合的方法，综合运用成本效益分析法、比较法、公众评判法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性，绩效评价结果将作为其次年预算审批的重要参考。

在预算绩效管理框架搭建上，可整合财政系统的绩效评估部门，建立起纵向上的职能分工。首先，可在财政部层面建立分布式的数据库系统，每一级政府部门在预算编制和申报期间，将重点项目的指标体系录入到系统中。其次，省级财政负责利用模型和指标体系对下级项目进行成本评估和投入产出评估等。对有疑问的项目成本评估结果直接反馈至相关基层财政部门，要求其重新安排预算。对项目周期较长、跨年度的项目，结合中期预算，反馈至项目申报单位，要求其变更下一年度的预算安排。财政部层面负责数据信息平台的总体收集和维护，以及对本级和省级项目的评估。省级负责对下辖基层财政部门项目的评估。基层财政部门则主要根据信息系统的反馈提示，对本级项目进行细致的考察和评价。

此外，搭建预算绩效数据信息平台时还需注意以下几点：一是以预算信息公开及信息共享为前提，搭建全财政系统共享的预算绩效信息平台，并形成分类指标库、数据库及配套的专家库、中介机构库。二是引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，逐步建立专家库，严格执业质量监督管理。专家的来源既可以是财政系统内部的业务人员、熟悉相关业务工作和绩效评价工作的财务人员，也可是该领域内的外聘专家。可以从全国范围内汇集专家意见，对项目库评价指标体系进行初始设计，提高评价指标设计的科学性和可操作性。三是有效利用财政数据，降低数据分析成本。有效利用财政数据信息，如人口统计数据、原材料采购数据等，盘活财政部门手中的海量数据资源，不仅对于降低预算绩效管理成本、提高预算绩效评价结果准确性有重要意义，对于国家治理体系现代化建设也有重要作用。

（三）预算绩效评价技术支持

依托大数据分析技术，立足多维视角和多元数据，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

四、关于大数据应用于预算绩效管理的相关建议

（一）完善制度及实施细则

一是完善预算绩效管理的基础性制度，将预算绩效管理的原则与责任主体以制度方式明确，使绩效管理观念深入人心。二是促进预算公开、信息共享。加快预算绩效管理信息化建设，促进各单位和各部门的信息实现互联互通。三是继续推进预算定额标准体系研究，实现预算分配的规范化，同时可为开展预算绩效评价提供客观的量化依据。四是完善数据安全保障的相关制度，保障隐私及数据使用的正当性。

（二）培养人才，提供技术保障

应用大数据技术开展绩效评价，要求相关人员一方面熟悉预算绩效相关业务，另一方面要对数据分析技术有所了解，有能力利用各类数据分析方法分析预算绩效信息。此外，还需要引进专业技术性人才分析海量数据信息，增强数据的可视性和可利用性。

（三）先易后难，分步实施

遵循先易后难、分步实施的原则，可选取部分单位的个别项目支出作为试点，逐步探索出适合整个财政系统的数据采集和分析平台，据此建立适合中国财政系统的预算绩效管理体系，再逐步扩大试点项目和范围。大数据应用于预算绩效管理的工作不能一蹴而就，要循序渐进、稳步开展，以点带面，逐步建立起预算绩效信息系统。

（作者单位：人民银行营业部）