完善价格形成机制 助力现代化经济体系建设

【本刊讯】 1978年底，党的十一届三中全会拉开了中国经济体制改革的序幕。40年来特别是党的十八大以来，在党中央、国务院坚强领导下，价格改革不断向纵深推进，取得了举世瞩目的巨大成就，积累了大量宝贵的改革经验。站在新起点，价格改革将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，进一步完善主要由市场决定价格的机制，为建设现代化经济体系、推动实现高质量发展作出新的贡献。

一、价格改革的主要历程

总的来看，中国价格改革经历了改革计划价格管理体制，建立、完善主要由市场形成价格的机制，完善主要由市场决定价格的机制等阶段。

（一）1978—1991年：改革计划价格管理体制

1978年12月，党的十一届三中全会做出提高部分农副产品收购价格的决定，标志着我国的价格改革正式起步。伴随经济体制改革的推进，价格改革首先从农业农村开始，涉及的范围从农副产品逐步扩展至消费品、原材料和农业生产资料等，在保持物价基本稳定的前提下，有步骤有秩序地改革价格体系和价格管理办法。1984年10月，党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》指出“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”，要求“改革过分集中的价格管理体制，逐步缩小国家统一定价的范围，适当扩大有一定幅度的浮动价格和自由价格的范围”。至此，价格改革开始从前期的完善计划价格体制向打破高度集中的计划价格体制迈进，先后放开了大部分农产品价格和多种工业消费品价格；对工业生产资料价格实行双轨制。为配合扩大对外开放的需要，改革进出口商品作价机制，使进出口商品价格与国际市场挂钩。同时，针对“物价闯关”背景下的价格异常波动，国家还探索建立了一系列价格调控制度，比如城镇职工物价补贴制度、粮食等重要商品储备制度、价格调节基金制度等，都是在这一时期逐步建立起来的。

（二）1992—2000年：建立主要由市场形成价格的机制

1992年春天，邓小平同志在南方视察时发表重要谈话，明确提出社会主义也可以搞市场经济，为深化经济体制改革指明了方向。当年10月，党的十四大提出“建立起以市场形成价格为主的价格机制”。1993年11月，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出“建立主要由市场形成价格的机制”。这一时期，价格改革进入快车道，政府定价范围大幅缩减，到1994年工业生产资料价格“双轨制”基本取消；粮食、能源、交通运输、公共服务等领域价格进一步理顺；《价格法》于1997年底颁布并于次年5月实施，使价格工作进一步走上法治化轨道；价格调控体系加快构建，重要商品价格监测体系基本建立，价格调节基金制度得到巩固和发展，重要商品储备制度逐步完善，还在全国推广了“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制，为这一时期应对价格异常波动作出了积极贡献。到2000年10月，党的十五届五中全会作出了“社会主义市场经济体制初步建立，市场机制在配置资源中日益明显地发挥基础性作用”的重大判断。至此，主要由市场形成价格的机制也初步建立起来。

（三）2001—2012年：完善主要由市场形成价格的机制

2002年11月，党的十六大提出“完善社会主义市场经济体制是本世纪头二十年经济建设和改革的主要任务之一”。2005年10月，党的十六届五中全会《关于制定“十一五”规划的建议》，提出“建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”。由此，完善主要由市场形成价格的机制成为这一时期价格改革的基本任务。主要举措有：改革重点领域价格形成机制，全面放开粮食收购市场，实施成品油价格和税费改革，试点建立天然气价格与可替代能源价格挂钩调整的机制，实行差别电价、脱硫加价和可再生能源电价附加政策，推进水资源、交通运输、电信和环保等领域价格形成机制改革；提升政府定价科学性和透明度，改进政府定价办法，逐步引入价格听证、专家评审、成本监审等制度；创新强化民生价格调控监管，实行粮食最低收购价政策，清理涉农收费，规范教育收费，加强药品价格监管，实现城乡用电同网同价；建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，更好保障困难群体基本生活。

（四）2013—2018：完善主要由市场决定价格的机制

2012年11月党的十八大胜利召开，标志着我国的改革开放事业进入一个崭新的阶段。2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场”“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”。2015年10月，党中央、国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》，明确了新时期价格改革的路线图、时间表。遵照中央决策部署，价格改革进入完善主要由市场决定价格机制的时期，主要从“放、管、服”三方面发力，取得了突破性进展。

一是“放”，最大限度放开竞争性领域和环节价格。2015年，中央定价项目在2001年基础上压缩80%左右，地方定价项目压缩超过50%。2018年，地方定价项目再次缩减超过30%。商品领域：放开了种子、桑蚕茧、烟叶、食盐、电煤、民爆器材、军品、航空煤油、页岩气、煤层气、煤制气、液化气（LNG）、直供用户用气以及进入交易市场公开交易的天然气等价格；放开了发售电30%左右竞争性环节电量电价；放开了2000多种药品价格。服务领域：放开了非公立医疗机构医疗服务、公立医疗机构非基本医疗服务、竞争性领域铁路货运、高铁动车组及普通旅客列车软座软卧车票、民航国内航线货运及竞争性航线旅客运输等价格以及部分港口收费，放开了全部建设项目、房地产和土地评估、会计师、税务师、部分律师等专业服务价格。通过大幅缩减政府定价范围，使市场在资源配置中起决定性作用，资源配置的效益和效率明显提升。

二是“管”，通过建机制、定规则，实现管细管好管到位。在少数确需政府定价的领域，建立健全反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制，完善政府价格管理制度体系。建机制：创新和完善促进绿色发展的价格机制，促进污水垃圾处理、节约用水、节电环保，推动将生态环境成本纳入经济运行成本，服务生态文明建设；完善农产品价格形成机制，顺应国内外市场形势变化，适时下调粮食最低收购价，开展棉花目标价格改革；健全电力价格形成机制，实现输配电价改革全覆盖，完善煤电价格联动机制，实施可再生能源标杆上网电价退坡机制；全面建立天然气价格与可替代能源价格挂钩调整的机制，区分居民与非居民、存量与增量，逐步深化天然气价格改革，全面理顺天然气价格；健全成品油价格市场化调整机制，取消调价幅度限制，缩短调价周期，设置40美元价格调控下限；建立与公路货运保持合理比价关系的国铁货物统一运价机制，逐步理顺运价；全面推开公立医院医疗服务价格改革，全部取消公立医院药品加成，结束60多年“以药补医”的历史；指导各地合理界定门票定价成本构成，降低重点国有景区门票价格。定规则：按照“准确核定成本、科学确定利润、严格进行监管”的思路，建立健全以“准许成本+合理收益”为核心的约束与激励相结合的垄断行业定价制度；修订政府制定价格行为规则、成本监审办法、听证办法，修订国家发展改革委成本监审目录，出台输配电、天然气管道运输、铁路普通客运等领域的定价或成本监審办法，标志着政府定价科学化、规范化、机制化水平提升到一个新的高度；在城市供水、天然气管道运输等领域推行成本信息公开，进一步提升政府价格管理透明度。

三是“服”，服务供给侧结构性改革，推动清费减负降成本。下大力气降低企业用能成本和收费负担，累计为企业减负超过6500亿元。通过输配电价改革、扩大电力直接交易、取消和降低基金附加等，降低全国工商业电价，下调国内非居民用气价格，降低企业用能成本。清理规范商业银行基础服务、银行卡刷卡、人民银行征信服务、铁路货运等金融、物流领域收费。大幅缩减行政事业性、经营服务性收费项目，取消或停征100多项收费，将所有政府定价的经营服务性收费项目纳入统一清单，实现全国“一张网”；中央目录清单一级收费项目数量由13项压缩至5项，压缩62%；地方层面平均每省由25项压缩至13项，压缩48%。

二、价格改革的巨大成就

改革开放40年来特别是党的十八大以来，价格改革取得了举世瞩目的巨大成就，为建立健全社会主义市场经济体制，促进经济社会持续健康发展作出了突出贡献。总的来看，价格改革的历史贡献可以概括为“一个关键，四个促进”。

一个“关键”，就是在计划经济向市场经济的转型中发挥了关键作用。党的十二届三中全会指出“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”，党的十四大则提出“价格改革是市场发育和经济体制改革的关键”。我国的经济体制改革经历了从农村到城市，从农村集体经济组织到国有企业的历程。在整个改革中，价格改革发挥了排头兵和先行者的作用，从调整、放开农副产品价格，逐步扩展至放开消费品、原材料、工农业生产资料等商品和服务价格。在这一转换价格形成机制的历史进程中，企业获得了自主定价权，进而成为真正的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产经营主体；市场竞争逐步形成，以价格竞争为代表的各类竞争行为充分激发了市场活力，加快了市场发育进程；市场在资源配置中发挥决定性作用，通过价格信号和竞争机制引导资源配置，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化，提高了资源配置效率。价格改革的上述成果，对于计划经济向市场经济的转型，发挥了关键作用。

“四个促进”，就是价格改革对促进资源优化配置、促进宏观经济健康平稳运行、促进人民生活水平不断提升、促进经济领域对外开放等发挥了重要作用。

一是促进了资源优化配置。要实现资源配置效益最大化、效率最优化，必须使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。经过40年的价格改革，已逐步建立起主要由市场决定价格的机制，价格信号在引导资源配置中的积极作用得到了更为有效的发挥。1978年，我国全社会消费品零售总额中政府直接定价的比重高达97%，自由市场价格比重仅为3%左右。到2017年底，97%的商品和服务价格实现市场调节，绝大多数商品和服务价格都在市场竞争中形成；政府管理价格的比重仅为3%，基本限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节。对于仍保留政府定价的领域，如成品油、天然气、电力、铁路货运等，也探索建立了不同程度参考市场因素的价格形成机制，逐步理顺价格关系，对于促进相关领域资源优化配置发挥了积极作用。伴随主要由市场决定价格机制的建立，实现了市场供求决定价格，价格反过来协调公众、企业的供给与需求，调节各种资源在不同行业、不同产品中的流出流入，促使社会生产不断适应社会需求，最终使有限资源尽可能地合理优化配置，发挥最大效用。

二是促进了宏观经济健康平稳运行。在价格市场化程度不断提升的同时，建立完善重点商品储备制度、进出口调节机制、粮食最低收购价制度、棉花目标价格制度，统筹运用各类价格调控手段，精准施策，有效应对价格异常波动，保持价格总水平基本稳定，为宏观经济平稳运行作出了重要贡献，为其他领域的改革创造了良好的外部环境。进一步加强垄断行业价格监管，通过严格成本监审、健全定价机制、规范定价程序、推进信息公开、强化定价执行，构建了垄断行业价格监管的制度框架，使垄断行业价格和收费保持在相对合理的区间，为宏观经济健康可持续发展提供了有力保障。灵活运用价格杠杆服务供给侧结构性改革，推动降低企业用能成本和收费负担，取得了实实在在的成效。

三是促进了人民生活水平的不断提升。着眼于提升公共服务供给质量和效率，满足人民日益增长的美好生活需要，大力推进重要公用事业、公益性服务价格改革，让经营者自主决定商品和服务价格，不断释放市场活力、促进市场竞争，调动经营者扩大供给、提升服务质量的积极性，也大大增加了消费者的自主选择权。医疗、教育、养老等领域非基本服务价格放开后，不同市场主体进入并形成充分竞争，供给质量和效率明显提升，较好地满足了日益多元化的服务需求。加快完善资源环境价格机制，将生态环境成本纳入经济运行成本，撬动更多社会资本进入生态环境保护领域，促进资源节约、生态环境保护和污染防治，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。

四是促进了经济领域对外开放。建立和完善主要由市场决定价格的机制，以及价格管理逐步实现法治化、规范化，提高了政府价格政策的透明度，使我国的价格体制和价格管理方式更加符合市场经济的要求，国内和国际两个市场、两种价格逐步对接，为我国吸引外资、引进国外先进技术和管理经验创造了较好的体制、政策环境。在近年来的能源价格改革中，成品油、天然气等均建立了與国际市场相关价格挂钩的价格形成机制，国际市场价格向国内市场传导的渠道更加通畅，对我国经济与国际市场进一步融合发挥了积极作用。

三、价格改革的宝贵经验

价格改革是经济体制改革的重要组成部分，一直走在改革的前列。在深入贯彻落实中央决策部署，稳步推进价格改革的实践中，积累了许多宝贵的经验。

（一）坚持在党的领导下推进改革

回顾40年价格改革历程，我们深切地感受到，党的领导是价格改革取得成功的根本保证。作为一个实行了数十年计划经济的大国，如何平稳向市场经济转型，让市场决定价格，这是一个在国际上、历史上都没有先例的重大挑战。从党的十一届三中全会部署提高农产品价格，十二届三中全会提出改革过分集中的价格管理体制，到十四届三中全会明确建立主要由市场形成价格的机制，再到十八届三中全会提出完善主要由市场决定价格的机制，党中央为各个时期价格改革指明了方向、提供了基本遵循。在党中央的坚强领导下，价格改革蹄疾步稳、阔步前行，在放开农产品价格、应对价格异常波动、取消工业生产资料价格双轨制、理顺能源价格等“高山”“险滩”面前，举重若轻、从容应对，取得一个又一个胜利。

（二）遵循市场经济规律

我国的经济体制改革是市场化取向的改革，目的是建立和完善社会主义市场经济体制。基于这一前提，推进价格改革必然要充分遵循市场经济规律，凡是能由市场形成价格的都交给市场，充分发挥市场决定价格作用；少数确需政府定价的领域，其价格形成机制也要适应价值规律的要求。推进价格改革必须充分考虑市场发育程度，既不宜滞后，又不宜超前，把深化改革与培育市场结合起来，用改革推动市场竞争，通过市场竞争倒逼改革。推进价格改革还必须关注市场失灵领域，遵循市场经济规律设计政策措施，用市场化手段予以纠正。

（三）深刻把握中国国情

我国是一个处于社会主义初级阶段的大国，是世界最大的发展中国家。尤其是改革开放初期，在这样一个人口多、底子薄的大国推进改革，必须处理好改革、发展、稳定三者的关系。价格改革涉及社会再生产的各个环节、生产关系的各个方面，关系到千家万户的切身利益，往往“牵一发而动全身”，必须统筹兼顾、谋定而动、稳步推进。回顾40年价格改革历程，从打破计划价格体制开始，由以“调”为主到以“放”为主，区分存量与增量，先“双轨”后“并轨”，循序渐进，啃下一个又一个硬骨头，在推改革、促发展的同时，较好地保持了经济社会稳定，充分体现了稳中求进的要求。

（四）坚持以人民为中心

价格改革涉及群众切身利益，必须坚持以人民为中心的发展思想，把保障和改善民生放在首位。要兼顾当前利益和长远利益，把谋求人民福祉作为最终目标，使人民成为价格改革的最大受益者。要坚持底线思维，制定好落实好与改革配套的民生保障措施，这是价格改革得以成功的一项重要经验。从1979年提高主要农产品收购价格和副食品销售价格开始，就建立了价格调整与职工补贴相结合的机制。近年来，又建立健全了社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，并在出台直接关系民生的重大改革方案时，配套制定相应措施，保障困难群众基本生活不受影响。