中国扶贫政策的效果检验及政策选择

樊明 罗彦 王菲菲

摘要：中国政府自1986年以来实施了现代意义上的扶贫政策，所配置的资源越来越多，其扶贫效果值得关注。研究发现，扶贫政策投入、经济普遍增长对贫困率的下降都有着统计上的显著作用，但经济普遍增长对贫困率的下降有更大的解释力。就贫困问题2016年笔者在22个省市自治区组织了问卷调查，研究发现大多数扶贫政策对提高贫困人口的收入并无统计上的显著作用。综上分析，经济普遍增长是中国贫困率下降的基本原因，扶贫政策对贫困人口的脱贫作用被夸大了。实际上，贫困的基本原因在于贫困人口难以与有效率的生产要素相结合，而绝大多数的扶贫政策并没有针对性的实现这一结合，是扶贫政策效果有限的基本原因。因此，扶贫政策的重点应在于促进贫困人口与有效率的生产要素相结合，这涉及到制度层面的重要改革。

关键词：扶贫政策;贫困率下降;经济普遍增长;效果检验

中图分类号：F323.8   文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2018）05-0011-07

一、引言

1986年中国实行现代意义上的扶贫政策以来，为帮助贫困人口摆脱贫困，政府实施了诸多扶贫政策，配置大量资源，但这些扶贫政策的实施效果值得关注。官方以及主流学术文献一般对中国扶贫政策所取得的效果给予充分肯定。《中国农村贫困监测报告—2016》代表官方给中国扶贫政策的实施效果给予权威肯定，指出自改革开放以来，中国实施大规模扶贫开发，中国农村贫困人口在2010年标准下1978—2015年间减少71 464万人，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。此外，还采用大量数据具体说明中国扶贫政策所取得的成就。

部分学者给予扶贫政策以正面肯定。王艺明（2016）等以“八七扶贫攻坚计划”为例评估了大型公共支出项目的政策效果，对扶贫政策给予肯定。在实施之初，“八七扶贫攻坚计划”对各贫困县的政策效应有一定滞后性，在选取的158个贫困县中，约有61%的贫困县的政策效应具有长期持续性。[1]魏淑艳（2014）等在分析了中国农村贫困形势与扶贫政策未来取向后认为，中国扶贫政策效果显著但不均衡，区域差距明显。[2]但也有一些学者并不肯定扶贫政策的效果，下面简要介绍三项相关研究。

《中国发展报告》课题组把贫困指数与扶贫资金直接联系在一起，试图评价政府扶贫资金的使用效果。该研究发现任何变量都没有得到所期待的系数和显著性水平，因此未能验证扶贫资金对农村贫困有明显的缓解作用。他们对这一结果的解释是，国定贫困县的富裕农户从扶贫资金投入中受益更大。[3]

张全红（2010）分别以中国官方贫困线和国际贫困线为标准，利用向量自回归模型进行经验研究，显示农村扶贫资金对农村贫困减少具有短期的促进作用，但效果不显著。从长期看扶贫资金抑制了农村贫困的减少，但两者之间并不存在Granger因果关系。经济增长与贫困之间的关系比较复杂，经济增长在减少农村贫困人口的同时加重了贫困深度指数和贫困强度指数。因此，进一步完善农村扶贫资金运行机制，提高贫困项目的瞄准性，对于解决中国农村贫困问题具有重大意义。[4]

徐孝勇（2013）等以四川省凉山彝族自治州11个连片国家级贫困县为样本，测算了中央扶贫资金及其分项与地区经济增长关系，发现中央扶贫资金对连片特困区的经济增长拉动作用不显著。[5]

总的来说，学术界对于扶贫政策效果存在一定的分歧，肯定的观点往往是简单地把贫困率的下降解释为扶贫政策的结果，但少有深入详实研究提供明确证据，而否定的观点往往是从单个方面进行评价。因此，当下需要对中国扶贫政策的实施效果进行更全面和更深入详实的研究，这关系到能否制定有效的扶贫政策以帮助数量仍然庞大的贫困人口真脱贫，关系到为扶贫所配置的巨额公共资源能否有效利用。中国的扶贫政策是一项投入巨大的公共政策，如果实施效果有限，或虽有一定的效果但不能通过成本-收益检验，那么中国扶贫政策就需要进一步调整。本文对中国扶贫政策的减贫脱困效果进行检验，对贫困的发生提出一种新的理论解释，进而探讨中国扶贫政策的选择。

二、扶贫政策效果检验——基于宏观数据

（一）建立基于统一标准的贫困率

要评价中国扶贫政策的长期效果，首先需要在统一的贫困标准下衡量贫困率，这样才能从一个较长的时间跨度上评价中国扶贫政策的效果。自1986年以来，中国的贫困标準有过三次变动，在不同的贫困标准下贫困率不同。以下我们基于《中国农村贫困监测报告—2016》所提供的不同标准下的贫困率，推算出基于跨期统一贫困标准下各年的贫困率。由于基于2008年标准所提供的贫困率较多，且便于与前后两个阶段进行对比，因而采用2008年贫困标准作为基准，由此来推断前后两个阶段的贫困率。

1. 对2008年前的贫困率计算。《中国农村贫困监测报告—2016》提供了2000—2007年两个标准下的贫困率。[6]图1显示，2000—2007年基于两个不同贫困标准下的贫困率呈明显的线性关系，由此将基于2008年标准的贫困率作为因变量，基于1986年标准的贫困率作为自变量，回归获得二者的线性回归方程，据此可推算出基于2008年标准的1978—1999年贫困率。

2. 对2010年后的贫困率估计。由于《中国农村贫困监测报告—2016》只报告了2000、2005和2010年基于2010年标准和2008年标准下的贫困率，不能按以上方法回归获得二者的回归方程，只能求得三年中基于2010年标准和基于2008年标准的贫困率之比，均值为5.16。将其作为折算比例，求得基于2008年标准2011—2015年的贫困率。图2报告了1978—2015年基于2008年标准的贫困率。在此，我们呼吁政府权威部门能够公布基于统一贫困标准的贫困率，以更准确地监控贫困率的演变趋势，从而更准确地评估扶贫政策的效果。

（二）扶贫政策、经济普遍增长对贫困率下降作用的估计

有了统一的贫困率，我们可以评估扶贫政策的效果。至少有两方面因素影响贫困率的下降：扶贫政策和经济普遍增长。扶贫政策本身旨在消除贫困，而经济普遍增长会惠及所有人，包括贫困人口，因而需要考量这两方面因素对贫困率下降的影响。

扶贫政策是多方面的，很难构造一个恰当的综合指标反映扶贫政策的强度。《中国农村贫困监测报告—2010》[7]、《中国农村贫困监测报告—2016》报告了扶贫重点县贫困投入资金，由于其能量化，且与其他扶贫政策具有较强的相关性，可作为衡量扶贫政策强度的指标。需要说明的是，由于2012、2013、2014年的《中国农村贫困监测报告》未出版，因而缺少相关年份的扶贫重点县贫困投入资金。

贫困率是贫困人口在农村人口中的占比。《中国统计年鉴2016》提供了2002—2015年农村人口数。[8]同时我们已获得基于2008年标准的贫困率，用贫困率乘以农村人口，可求得基于2008年标准的2002—2014年贫困人口;以扶贫重点县扶贫投入资金除以贫困人口所得值，衡量扶贫政策的强度，我们称之为扶贫政策强度指标。《中国统计年鉴2016》提供了2002—2015年GDP及人口数，由此求得人均GDP，用以反映当年的经济发展水平。需要说明的是，由于所有价格数据均为当年价格，需要将人均GDP和扶贫政策强度指标转化为基于不变价格的数据。表1报告了基于2002年不变价格的人均GDP和扶贫政策强度指标。

用ORVRATE代表贫困率，PGDP代表人均GDP，PFOUND代表扶贫政策强度指标，根据以上分析，我们构造贫困率的回归方程：

表2报告了采用OLS的回归结果。模型1包含所有解释变量，显示人均GDP的符号与理论预期一致，但扶贫政策强度指标的符号为正，与理论预期相反。相关分析显示，人均GDP与扶贫政策强度指标的相关系数为0.912 5，因此模型1存在多重共线性问题。为此，模型2去掉人均GDP，模型3去掉扶贫政策强度指标再回归，显示两者符号均与理论预期一致。

人均GDP的增长和扶贫政策强度指标对贫困率的下降在统计上均有显著影响，下面进一步分析两个因素对贫困率下降相对作用的大小。模型2的判定系数R²为0.493 2，而模型3的判定系数为0.801 4，显然仅包含人均GDP（PGDP）的模型对贫困率下降的解释力要明显超过仅包含扶贫政策强度指标（PFOUND）的模型。就此而言，经济的普遍增长对贫困率下降有更大解释力。

从理论上看，人均GDP的提高显然是扶贫政策强度指标增加的原因，因为只有人均GDP增加才可能增加用于扶贫的资金。图3显示，扶贫政策强度指标随人均GDP的增长而增长，只是2014年和2015年的扶贫政策强度指标有大幅度增加。值得关注的是，虽然如此，但2014年和2015年贫困率并未大幅度下降。由此我们倾向认为，扶贫政策在贫困率下降中发挥了一定作用，但经济普遍增长是导致贫困率下降更为基础的原因。

三、扶贫政策效果检验——基于问卷调查数据

2016年就中国扶贫政策，本文作者组织河南财经政法大学学生分11个调查队赴全国22个省、直辖市和自治区进行问卷调查，共获得有效问卷5407份，其中贫困人口样本为1 262个。以下主要基于贫困人口的问卷数据，分析各项扶贫政策对提高贫困人口收入的影响。

（一）贫困户对扶贫政策的评价

2016年问卷调查询问贫困户对扶贫政策脱贫作用的评价。表3显示，有57.91%（25.15%+32.76%）的受访贫困户认为，扶贫政策在当地的作用“较小”甚至“几乎没有”，认为扶贫政策作用“较大”和“很大”的比重为21.26%（16.94%+4.32%）。因此基于对受访贫困户的调查，扶贫政策的作用并没有得到广大贫困户的认可。

（二）各项扶贫政策实施效果检验

以下我们进一步检验各项具体扶贫政策对提高贫困户收入的作用。在评价一项扶贫政策对贫困人口收入的影响时，必须控制扶贫政策以外的其他控制变量。为此，我们构造贫困人口收入回归方程，其中包含各项政策变量以及影响贫困人口收入的其他控制变量。表4报告了各变量的定义、均值和方差。

2016年调查了农民收入，用以检验各项扶贫政策对提高贫困农户收入的影响。表5报告了采用OLS的贫困农民收入方程的回归结果。为了避免扶贫政策的相关性导致回归方程出现多重共线性问题，回归方程一次只放一项扶贫政策变量，结果显示无一变量的符号与理论预期一致且达到90%以上的显著水平。

需要指出的是，贫困户享受扶贫政策并不是随机的，通常越贫困的贫困户有更大的可能享受到扶贫政策。如此，会给回归结果的解释带来一定困难：如果一项扶贫政策提高了贫困户的收入，但由于是最贫困的贫困户享受了这项扶贫政策，结果是享受了扶贫政策的贫困户的收入仍然低于未享受扶贫政策的贫困户，由此导致这项政策变量不显著甚至符号为负。对此，在解释回归结果时需充分考虑到这一复杂性。以下我们对各项扶贫政策逐一进行具体分析。

1.派驻村干部。“派驻村干部”（CADRE）变量符号与理论预期一致但影响系数较低。2016年问卷调查请所在村有驻村干部的贫困户评价驻村干部帮扶作用的大小。表6显示，对驻村干部帮助评价“很小”“较小”的占比为42.65%（17.12%+25.53%），而评价“较大”“很大”的占比仅为13.21%（9.01%+4.20%）。总体来说，驻村干部帮扶作用并没有得到贫困户的广泛肯定。

2. 小额扶贫贷款。“小額扶贫贷款”（LOAN）变量符号与理论预期一致但影响系数较低。然而，我们并不必然肯定小额扶贫贷款对脱贫没有作用，主要是因为获得的小额贷款样本量较小，获得性低。在回答小额贷款问题的789户中，有43个受访贫困户报告获得小额贷款，所占比例为5.45%。如此小的获得扶贫贷款样本有可能导致失去统计上的显著性。需要指出的是，如此低的小额贷款获得性，即便对少量获得小额贷款的贫困户的脱贫有显著作用，但整体而言，脱贫作用必然是有限的。

3. 救济款。“救济款”（HANDOUTS）变量的符号为负且不显著。就此而论，扶贫救济款对增加贫困户的收入作用是不显著的。符号为负很可能与最贫困的贫困户才有更多的可能获得救济款有关。为了进一步了解救济款对贫困户脱贫的作用，2016年问卷调查请2015年领取扶贫救济款的贫困户，评价所领取的扶贫救济款对其脱贫作用的大小。共有295位贫困户对所领到的扶贫救济款的扶贫效果作出评价。表7显示，对扶贫效果评价“很小”“较小”占比为39.32%（14.24%+25.08%），而“较大”“很大”占比为21.70%（17.97%+3.73%）。因此，扶贫救济款的扶贫效果并没有得到贫困户的普遍肯定。

4. 开发项目。政策变量中，“扶贫开发项目”（DEVELOP）变量符号与理论预期相反且不显著。2016年问卷调查询问受访贫困农民：政府有没有在您所在村推广开发项目？在回答该问题的849位贫困人口样本中，有617位贫困人口报告本村有政府推广的开发项目。针对所在村有政府开发项目的贫困人口，进一步询问：如果有的话，其帮助如何？表8显示，贫困人口认为政府推广开发项目帮助“很小”“较小”的比例为35.38%（14.12%+21.26%），认为帮助“有些”、“很大”的比例为31.07%（27.42%+3.65%）。总体来说，贫困农民对政府推广的开发项目效果的评价存在较大分歧。

5. 基础设施投入。“基础设施投入”（INFRAST）变量符号与理论预期相反且比较显著。一个合理的解释是，早在20世纪80年代中国就已在农村开始基础设施建设，发展最快的当属“村村通公路工程”。2014年发布的《中国农村公路发展十年》报告，截止到2013年底，99.97%的乡镇和99.70%的建制村通了公路，其中97.8%的乡镇和89.0%的建制村的公路是沥青路、水泥路。[9]而到2016年国务院出台了《“十三五”脱贫攻坚规划》，提出要加强贫困地区重大基础设施建设。这可以解读为，到2016年“村村通公路工程”已近尾声。如果这时一个村还在实施“村村通公路工程”，可以断定，这个村的交通一定很落后。如果我们把一般村民感受到的政府基础设施投入更多地理解为村村通公路，就意味着这个村是一个基础设施落后的村，当然村民的收入就低。根据调查结果，我们发现贫困户所在村有政府基础设施投入的贫困户年均收入为18 773.67元，比无政府基础设施投入地区贫困户年均收入要低4.27%。

基于以上分析我们认为，并没有充分证据显示大多扶贫政策对增加贫困户收入有显著作用。当然，我们也要注意到，仍有一定比例受到具体扶贫政策影响的贫困户给予了扶贫政策以肯定。

（三）扶贫政策的成本—收益分析

任何扶贫政策的实施都代表着社会资源的付出，因此一项扶贫政策的合理性，除检验该政策对提高贫困人口收入是否具有显著作用之外，还需进行成本—收益分析。如果一项政策可以显著提高贫困居民收入但其耗费成本过大，则其仍不是合理的扶贫政策。比如，受到广泛报道的四川省雅安市的“悬崖村”修建钢筋结构梯道就是一个值得讨论的案例。该村从山底的小学到山顶的村庄的海拔高差将近1 000米。过去村民走向外面世界需要攀爬落差800米的悬崖，越过13级218步藤梯。2016年政府投入近2 800多万元建设了一条钢筋结构梯道，初步解决群众出行安全问题，且打算继续投入资金改善村落环境，然而受益人数只有400多人。即便投入如此巨大，但“悬崖村”村民出行仍很困难。试想，若将2 800万元均分到人，实行易地搬迁，可能会取得更好的扶贫效果。任何一项有效的扶贫政策只有通过成本—收益分析的检验，才可认定为合理的扶贫政策。

四、扶贫政策效果有限的理论分析及扶贫政策的选择

笔者认为，贫困可以理解为贫困人口没有与有效率的生产要素相结合，即没有与有效率的物质资本、人力资本、企业家才能甚至土地实现良好的结合，从事有效率的经济活动，由此导致其收入过低，成为贫困人口。这一命题可进一步展开：在贫困区存在大量劳动力，但缺少物质资本、人力资本、企业家才能甚至土地，就导致在贫困区对劳动力的需求有限。这时贫困人口就处在一个劳动力供给严重过剩的区域市场，由此导致贫困人口的劳动力在贫困区定价过低。一个事实可为这一分析提供佐证：农民工外出打工显著提高了其收入，就可以理解为农村劳动力与有效率的生产要素相结合的结果。为了使广大贫困人口尽快摆脱贫困，中国政府投入巨大，但这些扶贫政策难以普遍实现贫困人口与有效率的生产要素相结合，因为扶贫效果有限，或能够让贫困人口的收入超过贫困线，但难以实现其收入的正常化，即获得与城镇居民相仿的收入。我们将这类扶贫政策称为政府导向型扶贫政策。

在中国贫困人口之所以难以与有效率的生产要素相结合，关键在于缺少城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。有两项制度妨碍这一市场的形成：一是土地集体所有制，二是城乡分隔的户籍制度。土地集体所有制限制了土地交易，进而难以形成规模适度的自耕农家庭农场，实现农民务农收入正常化。城乡分隔的户籍制度阻碍了农村剩余劳动力及时离开农村，导致农村劳动力剩余严重，农民收入低下进而贫困，进城农民因户籍歧视在城镇劳动市场的表现也受到严重影响，进而又减弱农村劳动力到城镇就业的愿望，加剧农村劳动力的剩余，进一步加剧了农村的贫困。[10]

由此笔者主张，实现贫困人口与有效率的生产要素相结合的关键在于，建立城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。这意味着要解决中国贫困问题，还有另一选择：充分发挥市场作用，核心在于建立城乡统一高流动性的要素市场，尤其是劳动市场。我们把政府通过建立城乡统一高流動性的要素市场，让贫困人口通过市场实现与有效率的生产要素相结合的扶贫政策，称为市场导向型扶贫政策。

显然，两种扶贫政策都是必须的，也可以这么认为，未来中国扶贫政策的选择就在于如何实现政府导向型扶贫政策与市场导向型扶贫政策的适当组合。但基于以往政府导向型扶贫政策对提高贫困人口收入有限的显著性而言，笔者认为未来的扶贫政策应更多地发挥市场作用，也就是要更多地实施市场导向型扶贫政策，这与整个中国的改革方向是一致的。

參考文献：

[1]王艺明，刘志红.大型公共支出项目的政策效果评估——以八七扶贫攻坚计划为例[J].财贸经济，2016（1）.

[2]魏淑艳，田华文.我国农村贫困形势与扶贫政策未来取向分析[J].社会科学战线，2014（3）.

[3]《中国发展报告》课题组.在发展中消除贫困[M].北京：中国发展出版社，2007.

[4]张全红.中国农村扶贫资金投入与贫困减少的经验分析[J].经济评论，2010（2）.

[5]徐孝勇，姜寒.连片特困地区中央扶贫资金与经济增长关系研究——以四川省凉山彝族自治州国家级贫困县为例[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2013（10）.

[6]中国统计局.中国农村贫困监测报告—2010[M].北京：中国统计出版社，2011.

[7]中国统计局.中国农村贫困监测报告—2015[M].北京：中国统计出版社，2016.

[8]中国统计局.中国统计年鉴2016[M].北京：中国统计出版社，2017.

[9]中国社会科学院农村发展研究所.中国农村发展报告[M].北京：中国社会科学出版社，2014.

[10]樊明，等.土地流转与适度规模经营[M].北京：社会科学文献出版社，2017.63519870（O）

Effect Examination and Policy Choice of China's Poverty Alleviation Policy

Fan Ming， Luo Yan， Wang Feifei

（Collaborative Innovation Center of Urban-rural Coordinated Development of Henan Province， Henan University of Economics and Law，

Zhengzhou 450046， China）

Abstract： Since 1986， the Chinese government has allocated more and more resources to implement the poverty alleviation policy of the modern sense， and therefore the effect of the policy needs to be examined. It is found that both input of the poverty alleviation policy and general economic growth have statistically significant effects on the decline of the poverty rate， but the latter has more explanatory power. Based on the data of survey covering 22 provinces， municipalities and autonomous regions in 2016， the empirical research finds that most of poverty alleviation policies have no statistically significant effect on the increase in income of the poor. So it is suggested that the general growth of economy is the basic reason for the decline of the poverty rate in China， and the effect of poverty alleviation policy has been exaggerated. The basic cause of poverty is difficulties for the poor combing with efficient production factors. However， currently most of poverty alleviation policies do not target the combination in China. Therefore， the focus of poverty alleviation policy should promote the combination of the poor and efficient production factors， which involves important reform of the system.

Key words： poverty alleviation policy， decline of poverty rate， economic general growth， effect of examination