依法构建野生动物及制品专用标识管理制度的思考

李少柯

(国家林业局林产工业规划设计院，北京，100010)

1 野生动物及其制品利用基本情况和面临的问题

1.1 野生动物及其制品利用基本情况

在人类社会发展的早期，野生动物及其制品作为人类赖以生存的食物、衣物来源，占有十分重要的地位。随着畜牧业的出现和扩大，人类对野生动物及其制品的依赖程度逐渐降低，但并未摆脱对野生动物及其制品的利用。即使在科技高度发展的今天，从全世界范围来看，对野生动物及其制品的利用仍然广泛存在[1]，例如：利用灵长类进行的药物安全测试或其他科学研究，将鹿类用作食品原料，将鳄类用作皮具原料，将热带鸟类用作观赏宠物等。

野生动物及其制品利用活动存在其客观性，一是野生动物兼有生态、资源两种属性，并具有自然繁衍、增长的习性，在符合可持续利用条件和要求的情况下采取一律停止利用的措施，不仅是对资源的浪费，还可能导致野生动物种群过度增长、超出环境容量、最终损害自然生态的后果；二是野生动物人工繁育的发展，能够在不危害自然生态的前提下为利用活动提高资源来源；三是在科学研究、卫生健康、文化传统等领域对野生动物及其制品的利用具有不可替代性，尚无法采用其他物资替代使用。基于上述原因，国际公约和世界各国均未全面禁止野生动物及其制品利用活动，而是以可持续利用原则为主流对野生动物及其制品利用活动加以指导和规范管理。

我国野生动物种类丰富，对野生动物及其制品利用的历史较长，涉及科学研究、医药、食品、保健品、服饰、传统文化等诸多领域[2]。以往我国利用的野生动物资源，主要来源于野外，直接影响到自然生态平衡与健康，特别是在野外资源总量严重不足的情况下，这一问题日益严峻。针对上述情况，多年来我国大力发展野生动物驯养繁殖，实施以利用野外资源为主向利用人工繁育资源为主的战略转变，逐步改变了依赖野外资源的现状，现阶段我国利用的野生动物及其制品主要为合法人工繁育或合法进口来源，如梅花鹿(Cervusnippon)、东北林蛙(Ranadybowskii)、虎纹蛙(Hoplobatrachuschinensis)、毛皮野生动物、实验灵长类、鳄类、龟鳖类等；也有少量为依法猎捕来源或历史库存原料。通过上述繁育利用活动，在坚持生态优先的前提下，不仅维护了科学研究、医药卫生、文化传统、社会经济等对野生动物及其制品的合理需求，并在不少区域对当地经济、农民增收发挥了十分显著的积极作用。

1.2 野生动物及其制品利用存在的问题

由于野生动物及其制品的利用与野生动物保护关系十分密切，为有效防范野生动物及其制品利用管理对野外种群可能造成的危害，我国在1989年《野生动物保护法》实施后，依法对野生动物经营利用建立了分级实施行政许可的管理制度，并建立了公安、海关、工商和野生动物主管部门依法定职责分别查处非法经营、走私野生动物及其产品的执法监管体制[3]。特别是近年来不断探索和完善监管手段，规范野生动物人工繁育，促使国家重点保护野生动物种群呈现稳中有升的良好态势，人工繁育野生动物种类不断增加、规模日益扩大，对野生动物非法贸易的打击力度明显增强，取得显著成效，但从以往保护执法情况来看，对野生动物及其制品利用活动的监管一直面临一些问题和困难，主要体现在以下方面：一是合法来源的野生动物及其产品与非法来源的野生动物及其产品在市场上难以甄别。这使得非法来源的野生动物及其产品混入合法流通渠道“有机可乘”，执法工作中常常因无法确认其来源的合法性而陷入困境。二是资源消耗量难以得到有效管控。有的从业单位或个人超出许可数量出售、利用野生动物或其产品，导致资源过度消耗。三是执法监管能力较为薄弱。野生动物及其制品种类繁多，涉及面广，并且对不同种类野生动物及其制品的管理政策各有侧重，对执法监管人员的鉴别能力、专业知识和政策水平提出了很高要求。但现实情况是，公安、海关、工商等承担相应执法职责的部门，同时还承担着极为繁重的社会管理任务，难以对其执法人员进行系统、全面的野生动物保护管理知识的培训教育，导致对野生动物及其制品利用活动的监管能力参差不齐，总体上较为薄弱，难以从根本上遏制野生动物非法贸易现象。四是公众对野生动物及其制品利用活动的认识不一。由于合法来源的野生动物及其产品与非法来源的野生动物及其产品在市场上难以甄别，公众常对有的野生动物制品可以合法利用而有的又要严厉打击难以理解，对依法获得许可的野生动物利用活动进行举报的情况时有发生，甚至误解为野生动物主管部门履职不当或存在包庇、纵容、执法犯法等腐败问题，导致认识出现各种分歧和争议。

2 国内外实行野生动物及其制品专用标识管理情况和成效

2.1 国内外实行野生动物及其制品专用标识管理情况

由于野生动物同时兼有生态、资源两种属性，在既不宜全面禁止野生动物及其制品利用活动，又必须实施严格监管的情况下，一些发达国家和国际公约先后引进标识措施作为重要的监管手段之一。例如：美国对合法猎捕的鸟类，要求一律加载联邦鱼和野生动物管理局委托机构发放的标记物后方可运输，否则一律按非法猎捕来源惩处；《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)先后通过多项决议，要求对鳄鱼皮张、同一物种中不同种群分别列入附录Ⅰ或附录Ⅱ的野生动物及其制品、捕养所获由附录Ⅰ降为附录Ⅱ的野生动物及其制品等，须加载标识后方可进出口。

我国于2003年开始对野生动物及其制品进行标识管理试点，要求对纳入标识管理范围的野生动物或其制品，须加载“中国野生动物经营利用管理专用标识”后方可进入市场流通。该项试点的第一批制品是山东张裕集团股份有限公司生产的“三鞭酒”、“三鞭丸”和海南椰岛集团总公司生产的“鹿龟酒”[4-5]。其后，标识管理试点范围不断扩大，到新修订的《野生动物保护法》发布实施前，列入标识试点范围的野生动物及其制品扩展含野生动物成分的保健品、药品、食品、工艺品、标本、皮具和乐器，涉及千家企业以上，野生动物制品近300种[6-7]。

2.2 标识管理制度对强化野生动物及其制品利用监管积极作用

综合上述国内外实行野生动物及其制品专用标识管理情况，该制度对强化野生动物及其制品利用监管具有十分明显的积极作用，主要体现在以下几个方面：一是有效强化对资源消耗总量的调控手段。采用标识管理和定点管理措施，野生动物主管部门可以依据资源状况，限定发放专用标识的数量和限定定点经营场所的数量，达到控制经营利用规模的目的，最终实现对资源消耗总量的有效调控。二是极大提高执法效力。采取标识管理措施，执法机关可以直观将合法来源的野生动物或其产品与非法来源的野生动物或其产品予以甄别，降低了对执法人员专业知识和鉴定能力的要求，极大减少了执法过程中取证、鉴定等方面的困难，有利于加大对非法经营利用活动的打击力度。三是可明显简化合法经营活动的行政管理程序。在市场经济条件下，野生动物及其制品经营利用活动涉及批发、运输、零售等诸多环节，如果均采取“一事一批”的做法，从业者不仅将面临繁复的行政许可程序，野生动物保护主管部门的行政管理事务也将极为繁重，还难以达到市场对时效的要求。采用标识管理措施，加载标识的野生动物制品可凭标识运输、销售，实际上简化了行政许可的环节和程序，提高了从业者自主经营权和时效，对合法经营活动具有正面的积极作用。四是有利于提高社会公众的认知度和发挥社会公众的监督作用。采取标识管理措施后，配合加强正面宣传，可以促使公众认知加载标识的野生动物及其制品的合法性，增强公众消费该制品的信任度，并便于公众对非法出售的野生动物及其制品加以甄别，引导其自觉抵制、举报非法出售、利用野生动物及其制品的活动，更有效地鼓励社会公众参与到打击非法经营活动的行动中来，壮大保护力量。

3 实行野生动物及其制品专用标识管理的基本要求和基本性质

从国际上实行野生动物及其制品专用标识管理和国内开展标识试点的成效来看，野生动物及其制品专用标识作为宏观调控资源消耗、有效区分野生动物及其制品来源合法性的监管手段得到普遍认可。正是基于这一广泛共识，新修订的《野生动物保护法》遵照“保护优先、规范利用、严格监管”的原则，将野生动物及其制品专用标识增设为一项新的法律制度，在新法第二十七、二十八、三十三、三十九、五十五条做出了系列相应规定，其基本要求主要包括：一是原则性规定了实行专用标识管理的对象，是列入国务院野生动物保护主管部门规定范围的国家重点保护野生动物及其制品，以及列入《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的野生动物及其制品；二是专用标识可作为合法出售、购买、利用、运输、携带、寄递野生动物及其制品的凭据；三是通过专用标识管理制度，必须实现对野生动物及其制品来源的可追溯性；四是使用专用标识的数量，须与批准或核验出售、购买、利用的野生动物及其制品的数量相一致；五是禁止伪造、变造、买卖、转让、租借专用标识；六是对出售、购买、利用、运输、携带、寄递野生动物及其制品过程中应当使用专用标识但未取得或未按规定使用专用标识的行为，按违法行为进行惩处；七是授权国务院野生动物保护主管部门对实行野生动物及其制品专用标识的范围和管理办法作出规定[7]。

上述法律规定和基本要求，实际上从法律层面明确了野生动物及其制品专用标识的基本性质，是国务院野生动物保护主管部门的官方标识，任何单位和个人在未获得授权的情况下不得擅自生产、制作、发放、使用该标识，并可用作保护管理、执法等工作的法律依据，具有与其他行政管理证件或文书相同的法律效力。

4 构建野生动物及其制品专用标识管理制度的建议

虽然新修订的《野生动物保护法》从法律层面明确了实行野生动物及其制品专用标识管理的系列要求，但由于人类利用野生动物及其制品活动涉及科学研究、科普教育、卫生健康、文化传承等诸多领域，其监督管理涉及行政许可、市场及运输检查、评估核验等诸多环节，并且由于野生动物种类繁多、资源状况不一，对其利用活动的管理要求也各不相同，情况十分复杂。因此，要把法律的原则性要求转变为具有可操作性的管理措施，还必须依法由野生动物保护主管部门制定具体的管理办法，明确管理范围，设定野生动物及其制品专用标识的式样和制作、发放、核查等系列管理程序和要求，确保管理目标的实现。按照上述思路，现就构建野生动物及其制品标识管理制度提出建议如下。

4.1 依法制定和发布野生动物及其制品专用标识管理办法

依法制定和发布野生动物及其制品专用标识管理办法，既是《野生动物保护法》赋予国务院野生动物保护主管部门的职责，又是将法律原则性要求转变为可操作性管理措施的必由之路。国务院野生动物保护主管部门依法制定和发布野生动物及其制品专用标识管理的部门规章，首先应当申明该专用标识为官方标识的性质，严禁擅自制作、发放和使用该专用标识的行为；其次，应当明确该专用标识的法律效力，说明凭标识出售、购买、利用、运输、携带、寄递野生动物及其制品的法律效力，并对标识式样、制作、发放、核查等管理程序、技术细节作出细化规定。只有在依法制定和发布这一部门规章后，各级野生动物主管部门和执法监管部门才能依章办事、规范行政，才能将这一制度落到实处。

4.2 分级对野生动物及其制品标识范围实行动态管理

按照《野生动物保护法》的规定，国务院野生动物保护主管部门只能对国家重点保护野生动物及其制品标识范围作出规定。但《野生动物保护法》要求保护的野生动物不仅仅是国家重点保护野生动物，还包括地方重点保护野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物(合称非国家重点保护野生动物)。从现阶段我国野生动物保护实际情况来看，乱捕滥猎滥食、违法经营非国家重点保护野生动物现象时有发生，仍然是自然生态和野生动物种群面临的一大严重威胁，甚至导致一些非濒危物种种群逐步下降、陷入濒危境地。为有效遏制这一趋势，建议省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会在制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法时，一并将非国家重点保护野生动物及其制品列入标识管理范围，有效防止因对非国家重点保护野生动物及其制品管理不到位造成种群下降、濒危物种日益增多等问题。此外，由于野生动物种类繁多，社会经济活动对不同野生动物及其制品的需求各不相同，且不断变化，野生动物保护主管部门应加强对野生动物及其制品利用活动的密切监测，当某种野生动物或其制品利用量达到一定程度、可能威胁种群发展时，迅速将其纳入标识管理范围，遏制资源消耗量持续扩大的趋势。为此，建议对野生动物及其制品的标识范围可由野生动物保护主管部门根据需要选择时机单独予以公布，实行动态管理，确保及时调整。

4.3 专用标识式样应当具有统一性，但具体使用的每个标识又必须具有唯一性

野生动物及其制品专用标识的式样原则上应当是一致的，便于公众和执法监管人员认知。如果该专用标识采用的式样过多，可能导致公众或执法监管人员难以一一了解，甚至与其他商标混淆。即使是对地方法规列入专用标识管理的地方重点保护野生动物或其他非国家重点保护野生动物及其制品，建议国务院野生动物保护主管部门在规章中授权使用全国统一的标识式样，确保其可凭标识在全国范围内流通，避免上述野生动物及其制品出售、运输和执法监管的地域性限制，维护合法流通渠道的顺畅。在对野生动物及其制品专用标识采用统一式样的同时，实际使用的标识上还应当注明该货品名称、独立编号或采用二维码等其他标注技术措施，还应当具有必要的防伪手段，确保该标识的唯一性，实现对野生动物或其制品的可追溯性和对资源消耗量的可控性，防止标识的替代、重复使用，否则就难以达到资源消耗量管控和来源追溯的目的。例如：如果用于鹿类制品的标识与用于蟒皮制品的标识无法区分，或者不同企业生产的蟒皮制品使用的标识无法区分，非法生产蟒皮制品的企业就可能把鹿皮制品标识或其他企业的蟒皮制品标识加载到其非法生产的蟒皮制品上，造成非法制品借合法渠道混入市场的后果，也将增加执法机关查处这一违法行为的难度。

4.4 专用标识的发放应当与行政许可或核验等行政管理行为紧密结合

对获行政许可后方可出售、购买、利用的野生动物及其制品，应当在予以行政许可后按许可的数量发放专用标识；对《人工繁育国家重点保护野生动物名录》所列野生动物及其制品，经省级野生动物保护主管部门或其委托的机构核验后，按核验的数量发放专用标识。此外，有许多野生动物制品为耐用品或长期收藏品，如蟒皮二胡、鳄鱼皮具属于耐用品，标本等属于长期收藏品，很多单位或个人以前合法获得上述物品时尚没有建立标识管理制度，自然其拥有的上述物品也没有加载专用标识，但这些单位或个人还可能存在继续使用、陈列、运输、携带、寄递这些物品的合理需求，应当建立对上述物品的核验、发放专用标识的管理程序，堵住管理漏洞，形成周密、完善的管理体系。

4.5 明确对专用标识执法查验的分工职责

国家建立野生动物及其制品专用标识管理制度的核心目的之一，是提高对野生动物及其制品出售、购买、利用和运输、携带、寄递等活动的执法监管效率。由于《野生动物保护法》第三十四、四十八、五十五条明确由县级以上人民政府野生动物保护主管部门和其他有关部门按照职责分工对不同环节进行监督检查，因此，构建野生动物及其制品专用标识管理制度还应当进一步细化各执法监管部门实施专用标识查验的分工职责，具体内容应当包括：一是明确各执法监管部门实施专用标识查验的环节及职责，例如：工商部门应当在野生动物及其制品出售、购买、利用、运输、寄递等环节进行查验，还应当明确运输、寄递企业及其主管部门对应当加载但未加载标识的野生动物及其制品负有拒绝运输、寄递和协助执法调查的义务；二是实施野生动物及其制品专用标识查验，应当是列入专用标识范围的野生动物及其制品，对不属于标识范围的野生动物及其制品则不应把标识查验作为执法检查的内容；三是实施野生动物及其制品专用标识查验，还必须检查货物信息是否与专用标识标注的信息相一致，对相关信息不一致的，应当按照《野生动物保护法》第四十八条的规定予以惩处，确保专用标识管理制度在实际工作中得到准确地贯彻执行。此外，野生动物保护主管部门还应当建立野生动物及其制品标识管理信息系统，及时发布野生动物及其制品标识情况，供执法机关和社会公众查询，便于执法监管和公众监督。

4.6 妥善解决专用标识的成本问题

野生动物及其制品专用标识的实施，必然面临标识制作的成本问题。对这一问题，理论上有两种选择：一是由政府财政承担，其中国家规定列入标识范围的野生动物及其制品的专用标识成本由中央财政承担，地方规定列入标识范围的野生动物及其制品的专用标识成本由地方政府财政承担；二是由利用野生动物及其制品的单位或个人承担。比较上述两种方案，考虑到后者是资源利用的直接受益方，并且在市场经济条件下由后者对专用标识成本进行监督也更为合理。此外，由于野生动物及其制品年利用量较不稳定，难以准确预估，但政府财政预算须提前一年核算，一旦出现利用量增长、专用标识实际需要数量超出预期的情况，就可能导致标识制作陷入停顿、对合法利用野生动物及其制品活动造成不当影响等情况。为此，建议专用标识成本由利用单位或个人根据其专用标识使用数量承担为宜。

全面、系统建立野生动物及其制品专用标识管理制度的同时，要切实加强对执法监管人员的专业培训，促进执法监管人员准确理解相关要求，在资源利用管理和监督检查各个环节把专用标识措施执行到位，有效提升执法效力；还要加强对公众的宣传教育，引导公众了解经营应当加载但未加载专用标识的野生动物及其制品的非法性质，告诫公众自觉拒绝购买，并鼓励公众及时举报违法活动信息，专用标识管理措施对打击野生动物非法贸易的积极作用才能得到充分发挥。