“顶层设计+基层服务”构建农业综合执法新模式

文│杨怀伟（北京市房山区农业综合执法队）

2018年1月，笔者所在的北京市房山区动物卫生监督所摘牌转型，全员完整编制转型进入了北京市房山区农业综合执法队，既在预料之中，又在预想之外，深切感受到了改革永远在路上。农业综合执法代替畜牧兽医、饲料兽药等专业执法大势所趋，每个执法人员和业内从业者都要跟上，同时也应该积极思考今后如何开展农业综合执法工作。

“十九大”宣布中国进入新时代，新时代，新挑战，任重道远。中国共产党十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，同意把该方案的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。“两会”后，2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该方案明确提出“整合组建农业综合执法队伍”，让我们看到了中国新时代努力破解农业综合执法深层矛盾的坚定决心。

一、农业综合执法史回眸

全国农业综合执法始于1999年，当时农业部开始在全国启动农业综合执法改革试点，整合执法力量，将法律法规赋予农业部门的行政处罚职能集中由农业综合执法机构行使，形成执法合力，提升执法效果。

2003年3月1日实施的《中华人民共和国农业法》成为全国农业综合执法启动的标志，《农业法》第十一章执法监督第87条第3款规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。为了贯彻落实《农业法》，农业综合执法逐渐开展，至2013年年底，全国已有29个省、自治区、直辖市的127个市（地）、1266个县成立了综合执法机构。浙江、福建、贵州、江苏、重庆5个省市还成立了省级综合执法机构。全国四分之一以上的省综合执法率达到60%，其中，江苏、浙江、湖南三省综合执法率已达到90%。

2008年12月，《农业部关于全面加强农业执法 扎实推进综合执法的意见》（农政发[2008]2号）提出“推进综合执法五原则”，扎实推进农业综合执法。实行农业综合执法，是农业执法体制机制的创新，有工作依据，有实践基础，应坚定不移地推进。要力争三年内，在全国农业县（市、区）全部实行综合执法，实现行政处罚职能统一行使，执法人员统一管理，执法力量统一调度，执法文书统一规范，为农业执法工作的顺利开展提供有力的组织保障。

至2010年年底，全国已有220个市、2137个县开展了农业综合执法，县级农业综合执法覆盖率达到应建比例的91%，15个省（自治区、直辖市）实现了县级农业综合执法全覆盖，浙江、江苏、福建、湖北、湖南、甘肃、重庆、贵州等8个省（直辖市）成立了省级农业行政执法总队，省有执法总队、市有执法支队、县有执法大队，上下贯通、左右衔接、运行有效的农业综合执法体系基本形成。实践证明，实行综合执法，将有限的执法资源进行整合，有利于理顺农业执法体制，有利于形成执法合力，有利于提高农业执法的权威性和执法效果，有利于保护农民群众的合法权益，符合法律精神和机构改革方向，应坚定不移地大力推进并不断规范提高。

2012年10月1日，农业部规定在全国开始统一使用“农业综合执法标识”。2013年1月，四川省法制办草拟的《四川省农业综合执法规定》征集社会意见。2015年6月29日上午，广东省农业综合行政执法监督局在广东省农业厅揭牌成立。到2016年4月，广东全省有13个地级市、47个县（市、区）编办正式设立农业综合行政执法机构，覆盖率分别达到59.1%和39.5%。农业综合行政执法基层覆盖率明显偏低。2017年12月29日，江西省新组建的农业综合行政执法总队挂牌。

1999年至今19年，2003年3月至今已经15年，而2008年12月至今也是将近10年，在全国来讲，农业综合执法推进并不顺利，走走停停，因此有了开启新时代之后《深化党和国家机构改革方案》的“整合组建农业综合执法队伍”顶层设计，一股更加强大的改革动力正在开启。

二、北京市农业综合执法的实践和探索

北京市朝阳区农业综合执法大队于2002年12月20日正式成立，为了改革试点和贯彻落实《农业法》，北京市农业综合执法逐渐开展，该大队成为北京市先行者，“朝阳模式”运行十年，且成绩满满，2003年被评为“全国农业综合执法先进单位”，2004年被列为“全国农业综合执法试点单位”，2012年10月被评为“全国农业综合执法示范窗口单位”。探索形成了“分片管理监督，集中执法包治；协调统一，专业对上，各负其责”的农业综合执法“朝阳模式”。

时代飞快发展，尤其是北京市农业大发展，转型升级，城市化推进，农业综合执法遇到了新问题，产生了新矛盾。例如，“综合的范围在现行体制内进行。综合执法在本级农业部门的职责范围内进行，不跨部门综合。畜牧兽医、水产、农机部门单独设置的，在各自职责范围内实行综合。”综合执法和专业执法的矛盾非常突出，最后一线执法还是“综而不合”，没有形成强大的执法合力，浪费了执法资源和人力物力。

2015年3月，经国务院和中央编委确定在全国138个试点城市，开展综合行政执法体制改革试点。根据中编办、市编办综合行政执法体制改革试点的部署，北京市平谷、门头沟两区农业综合执法试点工作，取得积极成效。北京市平谷区被确定为农业综合行政执法体制改革的试点。平谷区将区农业局机关、区农业局所属种子管理站和植物保护站以及区农业局农业综合执法队，下设的动物卫生监督所、渔政监督管理站、农机安全监理所、种植业执法队等所有涉及的农业执法职能进行整合，设立统一的农业综合行政执法机构，整合职责后，其他部门不再担负农业执法职能。

2017年农业部、中央编办对平谷区、门头沟区两个全国农业综合执法体制改革试点进行了2次调研活动，对北京的综合执法试点工作给予充分肯定。调研组提出，要进一步巩固农业综合执法改革试点成果，对执法业务科学、合理分工，形成合力，克服分散执法的弱势，确保事有人干、责有人负，为农民增收保驾护航，为农产品质量安全、农业供给侧结构性改革做出新的贡献。

2018年1月，笔者所在房山区为深入强化农资监管，确保农产品质量安全和农业生产安全，房山区农业综合执法体制改革于近日完成，新成立的房山区农业综合执法队内设2个科室及7个执法分队，分别承担动物卫生、农资、渔政监管等职能。房山区农业综合执法队的成立将进一步优化资源配置，提升执法效能，逐步建立制度规范、权责统一的行政执法监管体制，为房山区现代农业建设提供法治保障。2018年2月2日，北京市海淀区农业执法大队成立。北京市农业综合执法的实践和探索渐入佳境，愿景可期。

三、农业综合执法的深层矛盾

随着农业综合执法的试点推进，深层矛盾逐步显露—

首当其冲是农业综合执法需要和立法配套制度矛盾。农业综合执法顶层设计亟待完善，补缺“农业综合执法法”统领协调农业法律法规。目前，《农业法》《农产品质量安全法》《畜牧法》《防疫法》《草原法》《渔业法》《农业机械化促进法》《农业技术推广法》以及《农药管理条例》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》《农业转基因生物安全管理条例》等在“执法设计”上还是彼此分割，各自为战。从立法层面无法支撑综合行政执法改革，现行行政执法体制机制和制度设计上的缺陷，特别是农业综合执法“立法”缺乏顶层设计是当前最主要的问题，同时基层对在哪个层级、哪些领域综合执法，综合执法到什么程度，都是摸着石头过河，顾虑重重，改革缺乏创造力和动力、活力，必须依法明确权责。

第二是上无“国家队”，下无“工作队”，落实农业综合执法以人为本难。农业综合执法以人为本还是以建队伍为本，还是以干事情为本，是更深层次的矛盾，目前几乎无从下手。近20年，队伍不能说没有建立，但是还不完整。最明显是农业综合执法上无“国家队”，下无“工作队”。很多农业企业跨省、跨地区，乃至是世界性的大公司了，中国农业是世界农业了，农业综合执法应该是世界性的、国际性的，可是我们还没有一支队伍可以胜任。

第三是常态化的农业联合执法和突击执法机制矛盾。如果在不整合大农业机构、不划转执法职能的前提下，依托现有不同农业执法队伍，完善工作运行机制开展综合执法，能较快捷地组织力量，加强提高执法效率，对违法行为能产生很强的震慑效果。但由于农业联合执法往往注重执法结果而弱化日常监管，容易出现运动式的突击执法和以罚代管的现象。加之各领域执法标准和程序的不统一，往往主要以牵头执法部门的程序为主，造成因处置程序的不规范而易引发执法纠纷，在日常执法中以城管领域执法引发的纠纷案例较为明显，联合执法还处于探索阶段，还没有成为常规性综合执法手段。

第四是农业综合执法和领域专业执法的矛盾突出。如果农业综合执法综合的范围在现行体制内进行。综合执法在本级农业部门的职责范围内进行，不跨部门综合。畜牧、兽医、水产、农机、种子、农药部门单独设置的，只是在各自职责范围内实行简单综合。综合执法和专业执法的矛盾非常突出，最后一线执法还是“综而不合”，没有形成强大的执法合力，浪费了执法资源和人力物力。

第五是农业综合执法机构与行政主管部门隶属矛盾。深化农业综合执法改革离不开农业综合行政改革深入。如果行政主管部门依法行政不能准确到位，由于隶属关系，农业执法部门就要照顾主管部门需要，无法独立执法。综合行政执法打破了传统行政管理审批、监督、执法于一身的指挥员、运动员、管理员、裁判员击鼓传花方式的闭环链条，实现了决策、执行、监督相对分离，有利于建立统一高效的行政执法体制，解决分散、多头、交叉、盲区等问题。新运行模式中综合执法部门承担大部分行政执法职责，行政主管部门在实际工作中容易出现弱化或推脱监管职责，导致行政监管和行政执法不能有效衔接。行政主管部门与综合执法机构两者容易产生新的权责不清、苦乐不和、边界模糊、沟通不畅、交接缺失、业务缺位。

四、破解深层矛盾，新时代对农业综合执法有新要求，顶层设计不可或缺

实行农业综合执法是对现行行政执法体制的创新和改革，是对权力利益格局的重新调整，必然会遇到到众多的问题和阻力。在这个过程中，党委政府的改革意识，特别是主要负责人对综合行政执法改革的认识、决心和魄力是改革成败的关键。首先要充分认识到综合行政执法改革的必要性和重要意义。在新的历史时期，党委政府要将推进综合行政执法改革纳入“党的建设”，全面推进依法治国，把握综合行政执法改革的历史意义，制定综合行政执法改革“路线图”和“时间表”，下大力气推动，让人民群众看得见、摸得着、有获得感。

问题是时代的声音，人民心声是改革所向。从1999年算起，近二十年的实践表明，大力推行农业综合执法改革是农业供给侧结构性改革的需要，顺应了社会发展管理要求，是提升政府治理能力的重要举措，必须坚定不移地克服困难向前推进。因此，中共中央《深化党和国家机构改革方案》明确提出深化行政执法体制改革。深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出：（三）完善市场监管和执法体制。改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。减少执法层级，推动执法力量下沉。完善执法程序，严格执法责任，加强执法监督，做到严格规范公正文明执法。

新时代，新要求，破解深层矛盾，新时代对农业综合执法有新要求，顶层设计不可或缺。顶层设计至少有两点迫在眉睫需要全力落实—

第一是立法先行。不难看出，顶层设计顶层要求，啃最硬的骨头，拆最牢的藩篱。一分部署，九分落实。随着深化党和国家机构改革的推进，国家应该尽快对农业综合执法开展立法，制定《中华人民共和国农业综合执法法》，打破部门利益本位主义，系统修订《农业法》《农产品质量安全法》《畜牧法》《防疫法》等涉农法律法规，进一步科学立法，梳理建立兼顾综合与专业的协同协调协作，建立综合与专业一体一致一同的“综合农业法体系”。整合出台可以支撑农业综合执法的“农业法典”或者“农业综合法典”，而不是停留在叠加零零碎碎的“农业综合法汇编”，对于农业综合执法的顶层设计成败至关重要。

第二是建立“国家队”。《深化党和国家机构改革方案》明确提出，整合组建农业综合执法队伍“由农业农村部指导”，而“指导”大有学问。笔者认为还是要建立“农业综合执法国家队”来引领指导，第一是直接办理全国性的大案要案，办理跨省、跨地区，乃至世界性的大案要案，第二是“指导”需要亲身实践，“指导”需要龙头示范。建立“农业综合执法国家队”就是打造全国农业综合执法的核心品牌。“国家队”示范的引领作用大大强于一般的示范点，以上率下，提纲挈领，事半功倍。

五、破解深层矛盾，跨农业综合执法的新模式——“街乡吹哨，部门报到”是基层“大招”

新时代是党领导一切的时代。破解深层矛盾既是理论问题，也是实践问题，还是领导问题。2018年，北京市由平谷区首创的“街乡吹哨，部门报到”模式被写入北京市政府工作报告，也成为北京市党建工作的重要内容。实现“街乡吹哨、部门报到”是首都北京城市治理以及乡村治理的一项重大改革，这个以“第一政府”为核心的基础性跨农业综合执法、“跨部门综合执法”模式具有普遍意义，让我们破解农业综合执法深层矛盾多了信心。

1.“第一政府”是乡镇，强化“第一政府”地位，从下往上推动基础性联合执法。北京的“街乡吹哨、部门报到”提示我们，过去，“综合的重点在县级”这块骨头太大了。农业综合执法改革动力作用点在县一级，忽视了街道乡镇，但是街道乡镇“小政府”无论在农村振兴还是城市治理中处于基础地位，是真正的“第一政府”。北京的“街乡吹哨、部门报到”就是把联合执法综合执法模式的再创新再深入再综合再下放，把农业综合执法“放管服”一竿子捅到了底，进一步明确街道乡镇的统筹职责，推动精准监管执法和农村精细化治理、城市精细化治理。合理划分事权关系并推动执法重心下沉。核心是通过下放执法权，真正解决“看得见的管不着，管得着的看不见”和不同层级执法权重复配置、多层执法的问题。为此，要在上级政府工作部门已明晰的权力清单和责任清单的基础上，按照事权重新划分和调整的范围，随即调整权力清单和责任清单，推动执法权属地实施，进一步强化属地责任。上级执法部门主要负责执法指导协调、执法监督等，让更多日常执法工作由街道乡镇“小政府”基层执法部门承担。县级必须按照网格化管理模式，进一步向乡镇（街道）延伸，构建以“街乡”为重心、中心、核心的基础执法体系。

2.执法队+服务队，双向执法普法服务，五指握拳，增强综合执法效能。执法就要普法，农业综合执法改革后，“游击队”成了“正规军”，“正规军”要双向着力执法普法，即对外宣传普法，执法就是普法，同时对内专业精准学法研法，加强队伍建设。内外兼修有五根“手指”，五个“抓手”。一指管理。打铁还要自身硬，创新管理挖潜力。抽调业务骨干组建一支跨部门跨行业的现场执法专业队伍，按照行业分类设立若干专业小组，实施联合现场执法和专业现场执法，使现场执法工作的“散乱多”现象得到有效解决。二指学习。健全完善培训和学习轮训制度，提高执法人员素质。定期集中培训、以会代训、外派学习、相互交流等，提高执法人员对法律法规的认识，加强行政执法能力和对行政违法行为的调查处理能力。三指外力。人人执法是法律社会性的本质要求，充分利用执法队伍之外的社会力量，向上级、事业、企业或高校借、租或联合开展人员培训等方式，借力社会各界，使执法人员能适应新时代的专业知识跳跃发展，增强执法队伍效能，提高执法经费效率。四指考核。开放式评价考核综合执法。结合国家公务员考核建立健全对行政执法机构及执法人员工作的评价、考核机制，适度开放引入社会、第三方考核评价。五指“工作队”。这是大拇指，为人民点赞。建设“农业综合执法工作队”，转变执法机制为执法服务。同时，扩大发展编外执法辅助人员，严格管理编外执法辅助人员，提高综合素质。

3.合力打破藩篱，三个统筹推动“跨农业综合行政执法”。天下大势，分久必合合久必分，一方面社会发展，一个趋势是条块分割，越分越细，越来越专业，篱笆越来越密，顺流而下，或者在原地打转，执法资源被肢解破碎软弱无力；另一方面社会发展动力的根本在合力，在团结，在统一。进行综合行政执法全方位立体跨时空整合，正是“大部门制”改革背景下推进机构改革、政府职能转变的有效途径之一，即统筹推进跨部门、跨行业、跨领域的综合行政执法，只设立一个综合行政执法机构，统筹属地所有行政执法职能。

为此需要三个统筹。一是统筹监管和执法，坚持依法行政。综合执法部门承担大部分行政执法职责，主管部门应在实际工作中强化指导和监管等职责，加强信息沟通，使行政监管和行政执法有效衔接。二是统筹“大”综合与“小”专业。“大”综合要有，是全面推进宣传、常态检查等，解决一般性普遍问题；“小”专业也要有，是突击队、敢死队，必须要啃硬骨头，解决重点难点问题。门外综合行政执法与门内专业执法长久并存，一味降低专业技术要求势必法律纠纷多发，降低执法效率，提高执法成本。三是统筹难点和重点，坚持问题导向。着眼于解决人民群众最盼最急最忧的突出问题，确定立体综合行政执法，紧密结合当地经济社会发展实际，充分考虑执法环境和执法水平，突出执法重难点领域。将区域重点工作和行政管理体制设计等相互结合，区别预设。农业综合执法不只是农业的事情，而是全社会的需要。

4.打造综合执法“平台＋”体制机制，精算整合跨行业合力。三百六十行，行行要执法。即在同一行业或不同行业中，整合职责相近或相关的执法队伍，实行综合行政执法。笔者所在的房山区为落实全市《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》的“党建”任务，2018年将组建市区两级城市管理委指挥中心。这个中心正是“街乡吹哨，部门报到”的一种人员制度设计。在区级层面成立城市管理指挥中心，由一名主管副区长任指挥中心主任，区城管委主任担当指挥中心常务副主任，再派一名区城管委副主任到指挥中心常年坐班处理日常事务。在街乡层面，房山区的28个街乡镇逐一成立管理指挥分中心。同时构建综合执法平台，打造“平台＋”体制机制，依托平台，把区级指挥中心、乡镇指挥分中心、街道社区等基层单位连接到一起。街道社区发现违法问题时，通过综合执法平台这个载体“吹哨”，把问题报告给市区两级城市管理指挥中心，大约10个区级政府部门的工作人员、执法人员要下沉到指挥中心里执法。

“顶层＋基层”合力改革努力破解深层矛盾。进入新时代，改革农业综合执法的光明前景前所未有，改革农业综合执法的艰巨挑战也前所未有。40年前改革开放的声声春雷从农业轰然响起，唤醒一个时代的蓬勃生机；40年后机构改革的阵阵“哨音”在春天脆鸣，更催发新时代农业综合执法奋斗昂扬。