香港警方指挥系统建设对内地公共安全指挥中心发展的启示

摘要：本文通过对香港警方指挥系统的组织架构与职责、接处警指挥与警力调度、应急预案与现场处置等方面，与上海市公安局指挥系统进行比较发现：上海市公安局指挥中心在预案制定与执行、专业人员综合素质、硬件设施等诸多方面发展态势良好，但在组织架构等方面同其他城市一样还不能完全符合扁平化指挥的要求，有待进一步完善，并依此提出了相关建议。

关键词：公安指挥；指挥中心；香港；上海市公安局

近年来，全国各地公安机关为加强警务指挥的快速反应能力、提高指挥效能，逐步将企业管理、军队合成作战指挥的扁平化理论引入警务指挥运行这一重要环节中，形成了扁平化指挥的总体趋势。上海市公安局指挥中心根据市局“四项建设”的部署，依托信息化建设成果，对构建现代合成警务模式所做出的一系列有效尝试有目共睹。本文拟结合上海市公安局警务指挥工作及信息化建设和实战应用实际，在学习借鉴相关研究成果的基础上，对国内部分城市公共安全指挥系统在组织构架、运行机制、运作模式等方面较为突出的成效或经验进行分析，以期通过完善上海公安扁平化指挥模式，推进构建实战型指挥体系的纵深发展。

一、指挥中心的组织架构

由于地形地貌特征及特定人文历史原因，整个香港水陆范围被划分为6个警务总区。调派及指挥前线警务人员日常工作的责任由总区指挥及控制中心负责。目前，现香港警队有4个总区指挥及控制中心和1个总部指挥及控制中心。总部控制中心隶属警队行动部，负责监察及支持总区控制中心的日常工作及在重大灾难事故或特别行动时作为警务处处长或警队高层的指挥中心。

有别于香港警队组织精简的总部控制中心，外加按区域将日常指挥权责下放至6个总区控制中心的“1+6模式”，上海市公安局指挥中心按工作职责和业务条线，在指挥中心下设指挥大厅、业务科室、接警室三个部门，这三个部门根据管辖范围或具体业务工作的不同，又被细分为诸多科室，总体上呈现出一个组织较为庞大，分工较为精细的格局。

二、指挥中心及下属（级）部门的工作职责

图1 香港警队总部控制中心的功能图2 香港警队各总区控制中心的功能

通过对比香港警队总部指挥及控制中心、上海市公安局指挥中心及其各自下属（级）部门指挥中心的工作职责，不难发现两地指挥系统职责分工的较大差异在于：由于地理、历史等原因，香港警队将日常工作权责，特别是“999紧急电话接听和处理”和“日常一般事件指挥与处理”等下放至各总区（图2），总部中心集中精力于各类重大或突发事件的处置、各总区间的工作协调，以及编制《全港情况报告》等这样的全面性工作（图1）。

三、接处警指挥与警力调度

香港警队在发生重大事故、恐怖活动、内部保安事故或有特别行动进行时，会采用“三层指挥架构”；总部控制中心是警务处处长及警队高层领导的指挥及控制中心，让高层领导直接指挥或经总区高层指挥中心协调各总区对重大事故及灾难应变。总部控制中心亦会通过香港保安局“紧急事故监察及支持中心”与其它政府部门协作。而对于日常接处警和一般事件处置的警力调度，香港警队会采用“二层指挥架构”，由总区指挥及控制中心直接向分区控制台分派任务和下达命令，并报总部控制中心。总部控制中心只承担统筹讯息职能。

上海市公安局指挥中心依托警用地理信息平台，建立了“三台合一”接处警系统、综合指挥调度平台，初步实现了“报警定位可视化、巡处警力分布可视化、警情现场可视化、处警过程可视化”。但由于与基层巡逻处警、守卡执勤、治安岗亭等一线作战单元间的通信联络仍不够便捷畅达，指令传递层次较多、周期较长，以及尚未完全建立和执行分县局或市局主要业务单位（总队）指挥中心与基层派出所勤务指挥室相配套的二级指挥架构，实现对一线警力点对点指挥，导致了各级指挥中心与一线警力在警情传递、警力调动、信息沟通上还未完全符合扁平化指挥的要求。

四、预案制定与现场处置

上海市公安局指挥中心坚持“预案先行，立足实战”，对各警种、各部门及现场处置各所队的职责权限、处置分工进行严格的界定和规范，做到分工明确、形成合力，将责任传递到每一个民警身上。在预案准备上，全市共有30余件市级总体应急预案，70余件市级专项应急预案，预案管理实现了“横向到边，纵向到底”全覆盖。在现场指挥上，实行事发地领导先期现场指挥原则，现场指挥组或上级领导到场后，进行现场指挥权移交；在处置规范上，针对不同性质、规模和危害的突发事件，实行分级响应和处置力量梯次出动。

五、结论与建议

通过对上述公安指揮系统的多个方面进行分析不难发现，上海市公安局指挥中心在指挥专业人才培养等诸多方面都具有其鲜明的特征，并在国内处于领先地位。但鉴于日趋严峻的反恐形势和社会治安局面，沿袭或停滞发展既有的指挥机制和指挥工作模式必将不能满足公安工作不断发展的需求。而扁平化指挥是伴随着信息建设与应用的逐步推进和不断深入而逐渐清晰、愈显重要的一个概念。

当前，上海市公安局指挥中心在组织架构和职能设定上与扁平化指挥的要求还存在一定差距；情报研判单位虽独立于指挥中心设立，但在指挥工作中，对于情报信息的利用或与一线单位信息沟通和指挥协作方面还有欠缺；由于财政投入和专业人员引进和培养的力度逐步加大等因素，上海市公安局指挥中心在硬件设施、后勤保障、专业人员素质、预案制定与现场指挥等方面在国内处于领先水平，但仍需进一步做大做强。据此，提出相关建议如下：一是建立以指挥中心为核心的扁平化指挥体系；二是大力提高对分县局和总队指挥中心的指导力度；三是积极建设公安指挥决策支持系统；四是进一步强化指挥中心服务实战的主动性。

作者简介：章闻，男，教育学硕士，上海公安学院警训部初级教官，主要研究方向：警务指挥与战术；endprint