民族村寨精准扶贫的效果评价指标体系研究

李 军， 罗永常， 李忠斌

(1. 凯里学院 旅游学院， 贵州 凯里 556011； 2. 中南民族大学 经济学院， 湖北 武汉 430074)

贫困是人类社会发展中面临的共同问题，是我国全面建设小康社会的最大难题。消除贫困，实现共同富裕是社会主义的本质要求。按照党中央国务院的部署，必须在2020年打赢、打胜脱贫攻坚战。在这一宏大战略背景下民族地区是全国脱贫攻坚的主战场，而民族村寨又是民族地区脱贫攻坚的主要阵地和微观载体，民族村寨的贫困人口如期脱贫关系到脱贫攻坚战的最后胜利。按照脱贫的进程，可以把精准扶贫分为两个阶段，第一阶段是识别、行动与总结阶段(2015—2017)；第二阶段是攻坚拔寨阶段(2018—2020)。第一阶段的主要任务是精准识别并采取措施消除贫困，从实践效果看取得了一定成效，且对贫困有了更理性的认识，但同时也存在扶贫流于形式、靶向不精准、效果不明显等问题。因此有必要对前一阶段采取扶贫措施的效果进行全面监测，为下一阶段攻克扶贫难点提供参考借鉴，直至取得脱贫攻坚的最后胜利。基于此有必要针对民族村寨的脱贫实际构建一套完整的精准脱贫效果评价指标体系。

一、民族村寨精准扶贫的特殊性

在2015年12月7日发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》文件中指出，到2020年实现在现行贫困标准下的7000多万农村贫困人口脱贫。这是一项具有里程碑意义的脱贫战略，既需要顶层设计，宏观架构；同时也需要微观落实，精准对接。按照党中央和国务院的战略部署要求现阶段的“精准扶贫，不落一人”。在有限的时间维度下，要实现这一目标不仅要求基层政府精准识别出扶贫对象，而且要因人而异差别化地采取多元扶贫措施，如此才可能在既定时间约束下完成脱贫任务。乡村或村落是精准扶贫的重要载体，生活在其中的贫困村民是精准扶贫的对象，而民族地区的自然村寨或行政村寨众多，大都处于边远山区和贫困地区，可以说这些民族村寨是脱贫攻坚的主战场，民族村寨精准脱贫的进程关系到全国脱贫攻坚战的最终胜利。这些村寨既面临一般乡村的贫困问题，如受到地理条件限制发展基础差、发展资源不足、社会资本和人力资本薄弱等；同时民族村寨的精准扶贫有其特殊性，这种特殊性缘于少数民族自身的文化属性：一方面要利用精准扶贫的机遇带动村寨经济发展，促进民族文化保护传承；另一方面因为其民族性，部分文化习俗是阻碍村民脱贫致富的绊脚石。因此要借助精准扶贫的机遇转变贫困村民的思想观念，把传统文化与现代文明有机结合起来，这在客观上要求既要弘扬传统文化，也要吸收现代文明；既要实现物质脱贫，也要实现精神脱贫。

民族村寨的精准扶贫需要把村民脱贫致富与民族文化保护传承结合起来。特色村寨中的精准扶贫，要正确处理村寨发展与民族文化的保护关系。民族村寨是物质文化和非物质文化的载体，在开展精准扶贫时要立足特色村寨民族文化资源优势，充分利用民族服饰、民族饮食、民族信仰、民族节庆等文化资源，大力发展民族文化产业，并设计一系列村民可参与机制，就地实现脱贫。当村寨村民真正参与到文化产业中，就有持续稳定的收入来源，就会继续留在村寨生活。因为村寨中的村民是活态文化基因的载体，在这个特殊的文化场域中就可以把世代相传的民族文化传承下去，从而实现民族文化的保护传承，可以说留住了村民就留住了民族文化的根和魂。在湖北恩施、贵州、广西、云南等地的民族村寨调研中，村民对政府开展的民族文化保护传承工作积极性不高，究其原因在于这些所谓的“弥足珍贵”的民族文化已经不再构成族群的需要，部分文化甚至是村民致富的绊脚石。从经济学效用论出发，现阶段当地村民最迫切、最需要的是改变生存现状，而不是民族文化保护传承。若针对村寨发展实际采取文化资本化、产业化措施，此时的民族文化能够为村民带来收益，成为其生计的重要组成部分，村民就会认为文化是个好东西，就会增强文化自信和文化自觉，就会主动去保护和传承民族文化；反之，当文化成为脱贫致富的绊脚石，村民就会逆向选择，主动摒弃自身的文化。因此，要抓住精准脱贫的契机，立足于文化资源优势，在政府和社会各界的帮扶下，利用文化资源就地脱贫。李忠斌指出，文化扶贫是民族村寨的优势，通过以下路径是可以达到民族村寨精准脱贫的，主要包括弘扬优秀文化，发展文化事业；发展文化产业，让贫困人口广泛参与；为非物质文化遗产的传承与文化产品的有机结合；认识文化的资源属性，实现文化要素的转换；同时积极推进民族文化走出去战略；大力发展民族村寨文化旅游等措施[1]。这些具体的措施为民族村寨文化传承与脱贫致富提供了可行的路径选择。

民族村寨贫困村民的脱贫不仅要实现物质脱贫，更要实现精神脱贫。因为贫困成因复杂，贫困类型多样，归结起来主要包括文化规约型贫困、制度型贫困、自然条件约束型贫困、内生发展能力不足型贫困、先天型贫困等五类，尤其是文化规约型是导致民族村寨贫困的一个重要原因。贫困不仅是一个经济现象，民族村寨贫困的背后有其深厚的文化根源，村民不仅是物质贫困，而且存在精神贫困。由物质贫困衍生出文化贫困，形成贫困文化，在贫困文化的规约下进一步加剧物质贫困，形成物质贫困——精神贫困——物质贫困的恶性循环。把引起贫困的那部分文化称之为贫困文化，所谓贫困文化是指满足贫困群体生存和发展的一种有别于主流文化的亚文化，是相对贫困的少部分人群在长期的贫困生活中所创造的物质产品及行为方式、习惯、风俗和心理定势、生活态度和价值观等非物质形式的总和，贫困的物质形式和非物质形式之间相互制约、紧密联系，并在一定条件下相互转化[2]。

如前文所述，特色村寨精准脱贫的特殊性在于其民族性，每一个民族都有其自身的文化系统，部分特殊的文化习俗制约着少数民族群众发展，从而影响当地村民的脱贫。在传统经济时期，少数民族村寨内部交换规则是互利互惠的物物交换，体现出少数民族群众的热情好客，但却忽略了长期的发展，因为文化的规约，要得到村寨内部成员的认可，就必须采取相同的行为方式以获得社会资本。例如三都水族端节是世界上最长的年节，前县委书记王小红反映，“过端期间，上班的不上班，生产的不生产，而且村民把辛苦一年的钱财全都拿出来招待客人，对来年的发展或者后代的发展考虑较少，村民之间存在攀比甚至借钱过端的现象”。因此借助精准脱贫的机遇，找到规约少数民族经济发展的文化成因，在尊重其民族习俗的前提下对民族村寨的少数民族村民进行正确的引导，对部分与现代人类文明发展不相匹配的文化事象进行适度矫正，使其沿着正确的文化轨迹演变，因为文化的变迁是永恒的，只有在保留优秀文化基因的基础上，吸收和借鉴其他民族的优秀文化才能让本民族的文化不被淘汰。民族村寨中的贫困村民要以兼容并包、积极乐观的心态参加精准脱贫，不断反思发展落后的文化根源，接受有利于改善自身处境的新思想、新观念、新文化，在保留传统文化的同时学会文化转型。因此，特色村寨的精准扶贫不仅要让村民实现物质脱贫，更要实现精神脱贫。

二、构建民族村寨精准扶贫效果评价指标体系的意义

1.丰富和完善精准扶贫的理论研究成果

精准扶贫不仅是实践命题，也是理论命题。马克思主义哲学认为，理论对实践具有能动的指导作用。精准扶贫不仅仅是简单地采取一些措施帮扶贫困人口的问题，而是要从理论上回答为什么要采取精准扶贫战略、其基本含义是什么、精准扶贫的措施有哪些、精准扶贫的主体及对象、精准扶贫的效果及监督机制等核心内容。梳理现有的研究成果，其相关的理论研究主要集中在精准扶贫的理论来源、基本概念、主体客体及扶贫措施等方面。唐任伍指出精准扶贫的理论支撑是“共同富裕”和“全面建设小康社会理论”，正如习近平指出，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求[3]。王思铁(2014)、张笑芸(2014)、汪三贵(2015)对精准扶贫的概念进行了界定，其核心要义是扶贫措施要瞄准真正的贫困人口，通过有针对性的帮扶消除贫困，实现共同富裕。具体而言要实现六个精准，主要包括扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。其扶贫的主要路径是发展生产脱贫、异地搬迁脱贫、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会兜底脱贫。我国的精准扶贫是自上而下的，因此政府是扶贫的主体，而贫困地区的村民是脱贫的主体。对扶贫主体而言，不仅要采取帮扶措施，而且要达到预期效果，也就是手段和目的要有机统一起来。通过梳理有关精准扶贫的理论成果发现，现阶段缺乏有关效果评价体系的研究。民族村寨是我国脱贫攻坚的主要阵地，民族村寨的脱贫是全国脱贫的重要组成部分，而且民族村寨的脱贫关系到民族文化的保护传承，因此要高度重视民族村寨精准脱贫的效果。要加快民族村寨的脱贫步伐，就要建立一套完整的效果评价体系，深入到基层，并运用该指标体系根据村民的受益度全面监测扶贫措施的效果，这样才能真实反映出现阶段实际的扶贫效果。因此建立民族村寨精准脱贫效果评价体系不仅能丰富和完善本领域的研究成果，而且为民族村寨的脱贫攻坚提供理论指导，可以加快贫困村民的脱贫进程，提升精准扶贫的效果。

2.提升民族村寨精准脱贫的实践效果

由于特殊的国情，政府不仅是扶贫政策的制定者，而且是各项扶贫资源的控制者。在具体的实践中不可避免出现扶贫靶向偏离的情况，或者说采取了扶贫措施却达不到预期扶贫效果。现阶段的精准扶贫存在以下两个方面的问题：一是精准扶贫靶向偏移，扶贫效果不明显。在具体执行的过程中，基层政府可能为了完成任务造声势，把主要精力放在扶贫政策宣传上，存在“雷声大、雨点小”的现象；或者采取的措施只是应付形势，对贫困村民脱贫效果不明显。笔者参加过地方政府组织的精准扶贫培训活动，其核心任务是把村民组织起来拍照，留下扶贫的“证据”，以此来证明自己的扶贫工作，至于对村民有何实际扶贫效果，基层扶贫人员很难把握。二是截留扶贫资源，扶贫款成为“唐僧肉”。2012年1月至11月，我国各地检察机关查办涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件就达9612件，涉案人数14517人，涉案总金额27.7亿余元[4]。2014年云南洛泽河镇扶贫办主任段贵隆涉嫌贪污扶贫资金获刑10年；2016年云南1～4月立案侦查职务犯罪案件595件719人，其中扶贫领域占54.1%。为此国务院总理李克强发出指示，对贪污挪用扶贫资金要严惩不贷。无论是扶贫靶向偏移还是扶贫资金被截留，其根源在于政府作为扶贫主体，有可能敷衍塞责，再加上政府配置扶贫资源，缺乏行之有效的监督约束机制。如何对政府的扶贫行为及效果进行监督，是现阶段精准扶贫需要解决的重要问题。卢丽娟、刘世红以少数民族特色村寨旅游扶贫开发为例，指出需要建立健全相关的监管制度[5]；杨经纬、李军等指出要完善有关扶贫资金使用的法律监督机制。因此在现阶段的脱贫攻坚战中，要建立健全一套完整的监督机制，而效果评价体系是监督机制的重要组成部分，通过对政府精准扶贫措施效果的考核评价，不仅可以对政府扶贫行为进行约束和监督，而且可以总结筛选出脱贫效果较好的措施，然后进行推广，对其他村寨乃至其他区域脱贫攻坚有着重要的借鉴意义，有利于其他民族村寨的精准脱贫。

三、民族村寨精准扶贫效果评价指标体系的构建

1.扶贫效果评价指标体系的内容

要有效解决民族村寨中的贫困问题，就要对政府采取扶贫措施的效果进行监测，这就需要建立一套完整的效果评价指标体系，对其扶贫效果进行动态监测，对扶贫效果不明显的措施进行及时纠偏，以有效推进精准扶贫的进程。因此建立的指标要有目的性、科学性、可靠性、易获得性、可测量性、可操作性等特点。所谓目地性原则就是指标体系要仅仅围绕精准脱贫的效果来设计；科学性是指所设计的指标要有科学依据，要有学理支撑；可靠性是指通过设计指标测量出的结果要真实可靠，具有普遍的指导意义；易获得性是指设计的指标体系所需要的数据容易采集，便于量化分析；可操性是指构建的整个效果评价体系能应用于实践，具备可行性。基于此笔者构建了有关民族村寨精准扶贫的效果评价指标体系，包括扶贫绩效、扶贫精准度、基础设施、公共服务、内生动力等5个一级指标，精准脱贫进度、返贫状况等17个二级指标，实际脱贫人口与预期脱贫人口比率等50个三级指标，具体参见表1。扶贫绩效是所有扶贫工作的立足点和落脚点，所有的扶贫工作要围绕扶贫绩效开展；扶贫精准度是取得较好扶贫绩效的前提，只有靶向精准地瞄准贫困人口才会取得较好的扶贫效果；基础设施、公共服务、内生动力是扶贫的具体措施，基础设施是前提，公共服务是保障，内生动力是核心。

表1 民族村寨精准扶贫效果评价指标体系

(续上表)

2.评价指标体系解析

第一，扶贫绩效直接反映基层政府针对民族村寨贫困人口采取扶贫措施后的脱贫效果，所有扶贫工作的出发点和落脚点在于提升扶贫绩效。

在具体的扶贫工作中，所采取的扶贫措施都应紧紧围绕扶贫绩效展开。在精准扶贫背景下，政府的扶贫核心要点不仅是采取扶贫措施，更重要的是采取措施后的脱贫效果如何。因此需要从精准脱贫进度、返贫状况及农民增收幅度来考核扶贫措施的实际脱贫效果。在2020年全国实现脱贫的时间约束下要制定好脱贫攻坚的短期、中期和长期计划，分阶段考核贫困人口实际脱贫与预期脱贫的比率，严格按照脱贫进度开展脱贫工作，因此脱贫进度是扶贫绩效的重要方面；民族村寨贫困人口的脱贫不是临时的，而是要实现持续和永续脱贫，部分扶贫人员为了完成政治任务采取临时性措施“强制”村民脱贫，之后当地村民又回归贫困，也就是返贫率较高，因此有必要将村民的返贫状况纳入扶贫绩效进行考核。若采取精准扶贫措施后返贫率越低，其扶贫效果越好；若返贫率越高，其扶贫效果越差。扶贫的首要目地就是增加贫困村民的收入，让其从物质上摆脱贫困，因此农民增收状况是扶贫绩效的另一重要指标，村民是否脱贫可通过收入增加幅度的多少体现出来，如果采取扶贫措施后贫困村民的收入大幅度增加，扶贫效果越理想，反之扶贫效果就越差。

第二，精准扶贫的基本要求就是要体现精准，也就是整个扶贫工作要靶向精准。

精准是开展扶贫工作的基本前提。把握好精准度是提高扶贫效果的根本前提，在具体的工作中，主要从扶贫识别、扶贫政策、扶贫措施3个维度进行测量。扶贫识别主要是考察政府对贫困人口识别的精准度，只有识别出真正的贫困人员才能靶向精准地采取扶贫措施。在识别贫困人员的过程中，要进一步弄清贫困人口的致贫成因，或者说识别出贫困群体后归纳出不同的类型，主要包括先天型贫困、制度供给型贫困、民族文化型贫困、内生发展能力不足型贫困以及自然条件制约型贫困。先天型贫困主要是由贫困者在体力或智力上先天缺陷导致的贫困；制度供给型主要是指政府正式制度供给不足导致的贫困；民族文化制约型贫困主要是当地村民受到特殊的文化习俗规约导致的贫困；内生发展能力不足是指个体成员的综合能力较低而村寨的集体发展能力不足导致的贫困；自然条件制约型主要是特殊的自然环境制约村民发展而产生的贫困；在精准分类基础上有针对性采取扶贫政策才能达到扶贫效果，主要包括扶贫政策制定是否精准、扶贫政策宣传是否精准、扶贫政策落实是否精准三个维度，其主要目的是扶贫政策要精确瞄准村寨中的贫困人口；扶贫措施是扶贫工作的重点，扶贫措施是否精准直接关系到扶贫效果，从扶贫人员就业措施、专项培训计划与就业技能提升及产业对接贫困人口精准度三个指标进行评价，其主要目的是考核扶贫措施是否对接贫困人口。

第三，基础设施是民族村寨发展的基础，也是民族村寨精准扶贫的基础。

部分民族村寨处于贫困恶性循环状态的重要原因在于基础设施相对落后，因此政府在精准扶贫中要为民族村寨进行必要的基础设施建设。主要包括交通运输、生活用水、村民用电及村民住房四个二级指标。其中交通运输包含村镇道路硬化率和村寨交通工具两个三级指标。在贵州黔南民族村寨调研发现，部分村寨只有基本的毛路(路面不好)，村民出行十分不便，由于交通闭塞，一方面村民不能有效发挥比较优势，进行物资交换；另一方面因闭塞导致思想上保守落后，贫困文化代际传递，陷入贫困恶性循环，因此民族村寨扶贫的首要工作就是解决道路硬化问题；生活用水包括自来水入户率和饮用水安全达标率两个三级指标，村民不仅要安装自来水，而且要保障自来水的安全性；村民用电包括无电户所占比例及村民基本用电满足程度两个三级指标，一方面衡量贫困户是否通电，同时衡量供电是否能满足村民的基本生产生活。村民住房包括贫困人口实际住房面积、村民危房比例及住房政策落实状况，对贫困户而言，最基本的生存需要是住房需求，部分民族村寨发展落后，贫困人口住危房的现象屡见不鲜。因此在扶贫工作中，一方面要了解贫困人口的实际住房面积，另一方面解决村民危房问题。

第四，村寨贫困的一个重要原因是公共服务供给不足，要有效解决民族村寨的精准脱贫同样需要政府提供城乡均等化的公共服务。

公共服务主要包括村民基本医疗、社保、基本教育、文化及信息四个二级指标。对健康的投资是人力资本积累的主要途径之一，良好的身体是贫困人口走出贫困的基本条件，在民族村寨调研中发现不少村民因病返贫，客观上要求政府为贫困村民提供基本医疗保障。主要包括是否建有标准化卫生室、贫困人员新型合作医疗参合率、符合五保供养与低保条件的农户参保率、社会养老保险参保率；从贫困人员个体视角出发，产生贫困的一个重要原因在于人力资本积累不足，因此，要大力发展农村教育，改造子代贫困群体的知识结构、劳动技能和价值观，增强其自我发展能力[2]，基础教育指标包括本村适龄儿童入学率和本村适龄儿童因贫辍学率。缘于民族村寨的文化特性，不仅要解决村民的物质贫困，更要解决村民的文化贫困问题，在弘扬传统民族文化的基础上吸收现代文明。部分民族村寨呈现出族群性贫困，其主要原因是与当地特殊的文化事象有关，部分文化甚至是村民脱贫致富的绊脚石。在具体的扶贫工作中，要以更加开放的态度看待传统民族文化，既要充分利用当地文化资源优势，同时也要阻断贫困文化的代际传递，把民族文化的“扬”与“弃”有机统一起来。因此有必要对精准扶贫中的文化指标进行考核，主要包括广播电视入户率、非物质文化保护状况、民族文化资源利用状况及村民参与文化活动次数等。随着社会发展，信息已经成为经济发展的重要战略资源，甚至信息已成为一种资本。因此，在精准扶贫中要送去现代信息资源，在考核指标中要增设移动信号覆盖率和宽带入户率。

第五，在民族村寨的精准扶贫参与主体中，政府及其他社会力量是外力，村民是发展的内生动力，需要把外力与内力结合起来，在借助外力帮扶的同时，强化扶贫对象的内生动力，尤其是村寨脱贫后的持续发展依然要靠内生发展能力。

反观民族村寨的发展实际，因各种因素的制约，村寨内生动力不足，这需要政府创造一系列条件提升村民的内生发展能力，可以说村民的内生发展能力是政府扶贫效果的重要组成部分。内生动力包括主导产业类别、人力资本积累及村寨组织建设。任何一个村寨要获得持续发展必须有特色产业做支撑，产业具有集聚效应和关联效应，通过产业精准对接农户，村民就可以获得持续的收入来源，就会不断增强自我发展能力。主导产业包括特色种植业、特色养殖业、特色旅游业、民族手工艺、农业服务业及商贸流通业。在具体的扶贫工作中要立足于资源优势，发展特色产业，把贫困人口纳入到产业发展中，使其成为整个产业链条不可或缺的环节，这样才能真正解决其长久的贫困问题。从个体发展看，提升内生发展能力的根本途径在于增加贫困人口的人力资本积累，主要包括专项技能培训计划、村民内部的传帮带计划、贫困人员继续教育计划、特色工艺培训计划。村寨内部的正式或非正式组织在贫困人员的脱贫中发挥着重要作用，强有力的组织是村寨发展的重要保障，因此政府在精准扶贫中要加强村寨内部的组织建设，该项指标主要包括是否有扶贫便民服务平台与村寨产业发展组织、村寨集体经济总收入、村规民约在精准扶贫中的作用及村支两委是否完成精准扶贫等。

四、结语

在2020年全面脱贫的战略背景下，民族地区的贫困既有非民族地区的共性特征，同时因文化属性有其特殊性。因此，在精准脱贫中既要解决村寨村民的脱贫问题，又要解决村寨文化的保护问题。从现阶段脱贫攻坚的实际情况看，民族村寨是民族地区脱贫攻坚的主战场，其脱贫进程关系到全国脱贫攻坚战的最终胜利。在这一现实背景下为全面推进民族村寨的精准脱贫，有针对性地建立一套完整的脱贫效果评价指标体系，主要包括扶贫绩效、扶贫精准度、基础设施、公共服务、内生动力等5个一级指标，17个二级指标偏，50个三级指标。利用该指标体系不仅可以掌握贫困主体的脱贫状况，而且可以对扶贫主体的行为进行监督约束，使其靶向精准，提高扶贫资源的利用率，提升精准扶贫的总体效果；同时利用该评价指标体系可以筛选出效果较好的扶贫措施，为其它民族村寨的精准脱贫提供参考借鉴。

[1] 李忠斌．民族地区精准脱贫的“村寨模式”研究——基于10个特色村寨的调研[J]．西南民族大学学报：人文社会科学版，2017(1)．

[2] 方青云．贫困文化理论对文化扶贫的启示及对策建议[J]．广西民族研究，2012(4)．

[3] 唐任伍．习近平精准扶贫思想阐释[J]．人民论坛，2015(30)．

[4] 杨经纬，李军，王成成．长江经济带少数民族扶贫思路的转向研究[J]．民族论坛，2015(2)．

[5] 卢丽娟，刘世红．少数民族特色村寨旅游扶贫开发监管制度的完善——以贵州少数民族特色村寨为中心[J]．贵州民族研究，2016(11)．