水库移民效益分享征地补偿机制探讨

孙海兵

(三峡大学 经济与管理学院， 湖北 宜昌 443002)

工程是促进人类发展的有组织地改造世界的活动，水利水电工程在防洪、发电、灌溉、供水和航运等方面发挥了巨大效益，并由于不可避免淹没大片农田产生了大量的水库移民。回顾我国2000多万水库移民补偿安置历程，由最初的单纯性补偿逐步过渡到开发性移民，但其仍是一种非市场化的安置政策，尤以土地补偿问题最为突出。一些地区移民因为土地减少或补偿不充分陷入贫困，成为全面建成小康社会的突出短板。自2006年开始，水库移民征地补偿主要依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)以有土安置为主，按年产值16倍补偿，安置区为移民调剂土地或新开垦土地的费用一般也是来源于移民的征地补偿款；城镇失地农民等按照《土地管理法》以货币补偿为主，实行年产值最高30倍或区片综合地价。2017年国务院修改颁布679号令，对水库移民征地补偿实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，基本解决了“同地不同价”问题。但不可否认，现行土地补偿费仍较低，难以满足水库移民乃至安置区居民后续发展的需求，他们要求分享工程效益的呼声日益迫切。十八届三中全会强调，市场在资源配置中起决定性作用，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益；十八届五中全会提出了共享的发展理念。因此，改进完善水库移民的征地补偿机制，保障移民参与效益分享，是一个紧迫而现实的问题。

一、文献回顾

世界银行早在上个世纪70年代就开始关注非自愿移民问题，鼓励实行“以土地换土地”安置策略，亚洲开发银行与世界大坝委员会也先后提出了“使移民安置真正成为发展机会”的观点。Cernea创建了非自愿移民贫困风险与重建模型，主张制定政策使移民能够分享曾经做出贡献的项目收益，并以此来保障生计重建[1]。Kanbur基于帕累托最优视角，指出须均衡移民成本和收益的分配[2]。国内水库移民生产安置历来强调以农为主，但就近后靠存在土地质量差、宜垦荒地数量少等问题，外迁安置存在土地调整困难或移民社会融入难等问题，由此推动了移民效益分享的研究。在效益分享的理论依据方面，李祥指出移民安置忽略了土地农用转变为“水能资源”用途后的升值，需要通过分享工程效益对这些损失进行合理补偿[3]。李若瀚认为被淹没土地的效用差产生价值的永久性可支持水库移民以投资者身份参与效益分配[4]。在效益分享的途径方面，学者们主要倾向于土地入股或租赁。朱东恺提出对口支援、入股支付等措施，并指出土地入股存在股份量化、股份管理、法律支撑等难题[5]；段跃芳指出移民入股分享年收益的理论公式为：移民投资÷(工程投资+移民投资)×(工程年收益-年运行成本)[6]。还有不少学者对移民长期补偿进行了探讨，胡大伟将其归结为实物补偿分期模式与金钱补偿分期模式[7]。

总的来看，发达国家已进入后现代化时期，工程移民研究已很少，其补偿政策主要是建立在市场经济等价交换的基础上。国内对移民分享工程效益的补偿研究主要侧重于理念层面的呼吁，集中在土地入股、租赁或长期补偿等方面。不可否认，移民土地入股分红一般适用于小型水电工程，目前已实行入股安置方式的仅有广东都坪水电站、四川槽渔滩水电站和福建东固水电站等地方小水电项目。实施长期补偿的优势缓解了工程业主筹资压力，也尽可能避免了移民短期非理性消费完补偿资金而陷入生计困境并形成对政府的依赖，但长期补偿实质是将传统的一次性支付改为动态的长期支付，并不是严格意义上的效益共享。如何合理测算移民土地价值与均衡利益分配等尚缺乏深入研究。

二、效益分享土地补偿机制

水库移民征地补偿涉及政府、工程业主、移民、安置区居民等众多利益主体，基于效益分享的水库移民土地补偿机制即是通过科学界定补偿主体和客体，明确补偿标准、补偿方式及资金来源，确保众多权利主体的利益均衡，共享水利水电发展成果，促进社会公平正义。

1.补偿主体与客体

根据“谁开发谁补偿、谁受益谁补偿”的原则，补偿主体原则上是水利水电工程的受益者，即负责项目开发的政府或业主，其可以获得的直接收益有：发电、灌溉供水、过往船舶收费、养鱼、旅游服务等。水利水电工程一般具有较强的外部性，如因防洪标准提高减少灾害、航运改善节约成本、项目具有旅游价值带动周边经济发展而产生的效益，因此补偿主体还应包括那些因工程兴建而自动受益的单位和个人。

补偿客体是为水利水电项目做出特别贡献者，主要指水库移民与安置区居民。移民房屋、附属建筑物、零星果木等损失都由政府或业主按照政策补偿给个人，现阶段还算比较合理。但移民人力资本、社会资本损失未予以补偿，土地资源的损失尤为严重，移民土地补偿只与征收前三年平均产值挂钩，忽略了土地的潜在价值与未来收益；安置区调配给移民的土地补偿一般是参照移民征地补偿价格，也未完全体现土地价值。而且，移民迁入往往会造成安置区居民资源拥有量减少，对其福利水平或造成负面影响。

2.补偿标准

水利水电工程可分为经营性、准公益性、公益性三类，不同性质的工程效益量化困难，而且差距可能很大。对于小水电项目，尚可参考政府补偿政策通过业主与移民协商确定入股土地的价值，并折算成一定比例的股权来分享发电收益；对于水利工程与大中型水电工程，入股分红模式可操作性较差，则可考虑与其他行业项目征地补偿标准的并轨。

当前农地对绝大多数农村移民来讲不仅是重要的农业生产资料，而且承担着养老、就业和医疗保障等功能，转为建设用地后往往还能带来巨大增值。从公平补偿的角度，移民应拥有农地的农业用途价值、社会保障价值以及农地转用的部分增值。短期内水库移民征地补偿标准至少要争取做到“同地同价”，减少攀比引起的矛盾。长远来看，水库移民应逐步能够参与征地补偿协商议价，使补偿充分体现农地价值，让移民分享到增值收益。当移民土地实现充分补偿后，移民对政府的依赖性将会减弱，政府或业主的后期付出成本会大幅减少，安置区居民调整土地的补偿标准也会提高，多方受益。

3.补偿方式

移民征地补偿方式主要可分为实物补偿与货币补偿，其中实物补偿即是“以土地换土地”的农业安置，又可细分为后靠安置与外迁安置，这是我国水库移民长期以来实行的主要补偿安置方式。安置区居民转出土地的补偿则是现金补偿，移民非农安置一般也是采用货币补偿。部分水库开展的土地租赁或入股、长期补偿的探索，也可以归结为实物(粮食)补偿与资金补偿这两种方式。

另外，通过政策倾斜，实施项目扶持、教育培训等也是一种补偿方式。在有土安置政策认真执行落实的情况下，虽然现行规定的补偿费较低，但至少能让移民继续拥有土地，作为基本生活的保障，也享有土地发展权，还不至于给移民造成较大的损失，但却忽视了安置区集体和居民的利益。伴随着人地关系日益紧张以及土地的确权，农民的土地物权意识不断增强，一些水库虽然倾向于非农安置，但若仍实行目前较低的征地补偿标准，显然已不合时宜了，很难解决移民农转非后的生存发展问题。

4.资金来源

征地补偿资金主要来源于业主与政府。政府或业主按照相关标准筹集征地补偿款，如果对移民实行有土安置，则征地补偿款一般支付给安置区调剂土地的集体和居民，如果有剩余则发放给移民。若不实行有土安置，土地补偿款则支付给移民村集体或个人。当征地补偿不充分、水利水电项目在收回成本并获利的情况下，工程业主理应逐步补足移民损失。国家于2006年开始实施大中型水库移民后期扶持政策，通过电量加价征收、增值税退税等设立移民后期扶持基金，主要用于对移民每人每年补助600元，连续扶持20年，结余资金还可以用于项目扶持。水库产生的正外部性可以通过补贴方式予以内在化，即受益区政府拿出部分资金建立财政转移支付基金，用于补偿库区和安置区的移民与居民等。

三、实证分析

1.样本调查

课题组于2015年8月选择南水北调工程丹江口水库后靠移民开展了随机入户问卷调查，涉及湖北省与河南省的10个移民安置点。丹江口库区从2009—2012年的3年间共完成搬迁34.5万人。此次问卷调查主要包括：移民基本信息、征地状况、土地意愿价格、补偿方式等。调查问卷共发放300份，其中回收有效问卷273份。

2.征地状况

南水北调丹江口移民的土地征收按照年产值的16倍补偿，移民搬迁前拥有耕园地及林地，受环境容量的限制，搬迁后分配的土地普遍减少了。移民人均土地面积由搬迁前的0.124hm2下降为0.044hm2，其中：人均耕地面积由搬迁前的0.096hm2降为0.040hm2，人均园地面积由搬迁前的0.021hm2降为0.003hm2。移民责任田主要通过调整土地、新开垦土地、低丘岗地治理等获得，与搬迁前相比，移民认为土地质量变差的占74.73%。究其原因，可能在于征地补偿费较低、安置地居民转出的土地一般都是质量较差的土地、土地整治力度也不够等。此即意味着“以土地换土地”模式即使不考虑数量上的平衡，质量也是很难保证的，其实施难度越来越大。

从对水库征地政策的满意度来看，15.02%的移民认为非常满意或比较满意，28.57%的移民认为一般，认为不太满意或很不满意的占56.41%。显然，水库移民对征地的满意度不高，可能源于移民期望值较高或者补偿标准偏低。当询问移民搬迁后最大的担心时，排在前三位的依次是：收入少了或生活成本增加，地少了、不适应、缺少社会保障，这说明水库移民对土地还是有一定依赖性的。就移民搬迁前后生活水平比较，认为搬迁后生活水平变好的占39.56%，基本保持不变的占29.30%，变差的占31.14%。可见，征地使部分移民生活受到负面影响，进一步证明了移民生计恢复与重建可能需要一个较长的时间过程[8]。对于水库移民搬迁后的生产生活主要靠政府解决这一看法，认同的占64.47%，不认同的仅占13.55%，其余的保持中立。不难看出，水库移民具有较高的依靠性，这或是非自愿搬迁带来的后遗症。

3.补偿标准测算

水库移民土地补偿价值测算的内容包括土地补偿标准(农地总价值)、农地市场价值(指经济价值)和农地非市场价值三部分。其中：农地总价值选用意愿调查法评估，即获得水库移民对每亩耕园地最低受偿意愿(WTA)的平均值，农地市场价值选用收益还原法测算，农地非市场价值则为农地总价值与农地市场价值之差。

农地总价值评估借鉴现有研究成果[9]，将问卷调查的受偿意愿设定为若干区间供选择，最低区间为0.5万～1万元/亩，最大区间为大于10万元/亩。根据调查结果得出，水库移民对耕地受偿意愿的均值为47225元/亩，对园地受偿意愿的均值为54258元/亩。可见，园地的补偿标准稍高于耕地。

农地市场价值的计算公式为：P=A×[1-(1+i)-n]/i，其中：A表示农地年纯收益，i表示土地还原率，n为土地承包年限。调查显示，丹江口移民家庭耕地年均纯收入为702元/亩，园地年均纯收入为1069元/亩。土地还原利率一般用安全利率加上风险调整值，本文采用2009年的一年期银行存款利率的均值2.25%作为安全利率。一般农业用地的风险调整值普遍介于1%～2%之间，本文取为2%，因此确定土地还原率为4.25%，年限取为30年。由此可以得到耕地、园地的市场价值分别为11783元/亩、17944元/亩。

南水北调丹江口移民征地补偿为：耕地23216元/亩(按水田与旱地补偿标准结合占比计算得到)，园地36032元/亩。将测算值与实际征地补偿标准进行比较，结果见表1。不难发现，耕地与园地的实际补偿在弥补市场价值仍有剩余，但对非市场价值补偿不完全，耕园地的实际补偿标准对总价值的补偿程度分别为49.16%、66.41%。当然，本次测算或存在偏差，但至少说明了现行补偿标准与移民期望值有一定差距，这可能是受访移民对征地补偿不太满意，以及在土地被征后生活水平变化不大或下降的原因之一。

表1 征地补偿标准测算结果与实际补偿的比较(单位：元/亩)

4.补偿方式

丹江口后靠移民实行的补偿方式以部分土地、部分现金为主，占54.94%；以现金补偿为主的占24.91%，其他补偿方式占20.15%。在移民希望的补偿方式调查中，按从多到少依次是：全部以土地换土地，占52.01%；一次性货币补偿，占25.27%；长期货币补偿，占8.06%；部分土地部分货币，占7.69%；部分货币补偿部分入股，占3.66%；全部土地入股分红，占1.83%；其它安置，占1.48%。显而易见，水库移民需求呈现多元化，而且选择有土安置的占据了半壁江山，表明移民对土地的依赖性较强，抑或是在货币补偿较低的情况下宁愿选择土地；一次性货币补偿相对长期货币补偿更受移民青睐，绝大部分移民对入股分红模式并不感兴趣。今后若要推行非农安置，即货币补偿，提高补偿标准可以说是关键。

5.补偿资金

水库移民实行特殊的后期扶持政策，每人每年600元共扶持20年，其折现值计算公式为：600×[1-(1+i)-20]/i/人均耕园地总面积，i仍取4.25%，结果为4558元/亩。假设结合移民后期扶持政策按照前文补偿标准测算值来补足差额(类似长期补偿)，理论上需要20年，每年人均增加补偿2400元；若把后期扶持仅视为对移民无形损失的弥补，则扶持资金须达到每人每年3000元。由于南水北调中线工程是国家重大公益性项目，因此除加大移民后期扶持力度外，还可通过国家重大水利工程建设基金、对口支援等多渠道筹集资金。当然，扶持方式不局限于现金补助，还可以辅以项目扶持丹江口库区与移民安置区的产业发展，为土地资源减少后探寻替代生计提供帮助。

四、结语

水库移民安置实行前期补偿与后期扶持相结合，有其特殊的原因。当前，水库移民受资源环境约束，农业安置难以为续，且征地补偿标准偏低，移民乃至安置区居民利益受损，已影响到工程建设与社会和谐。顺应新型城镇化发展趋势，破解水库移民安置难题，在财力水平能够承担的范围之内，须明确移民参与工程效益分享情况下征地补偿中“谁补偿谁、如何补偿尤其是补偿多少”等关键问题，建立符合我国全面深化改革决定且与现行水库移民安置政策冲突不大的水利水电工程建设征地补偿机制。南水北调丹江口水库移民的实证研究表明，征地补偿没有完全体现农地价值，可结合后期扶持等来逐步实现各方利益均衡，达到公平合理的目的。今后水库移民安置应依托效益共享，着力提高土地补偿标准，鼓励选择货币补偿，切实增强移民的获得感。

[1] Michael M． Cernea. Risks, Safeguards and Reconstruction: A Model for Population Displacement and Resettlement[J]． Economic and Political Weekly, 2000, 35(41): 3659-3678．

[2] Ravi Kanbur． Development Economics and the Compensation Principle[J]． International Social Science Journal, 2003, 55(175): 27-35．

[3] 李 祥．水库移民效益共享安置模式研究[D]．北京：华北电力大学，2011．

[4] 李若瀚，甄 璐．我国水利工程移民补偿存在的问题及出路[J]．人民长江，2013，44(19)：99-102．

[5] 朱东恺，施国庆．水利水电移民制度研究[M]．北京：社会科学文献出版社，2011．

[6] 段跃芳，张绪宝．水库移民效益分享机制研究[J]．求索，2013(5)：17-19．

[7] 胡大伟．水库移民征地补偿长效模式的法制规范与制度构建[J]．中国土地科学，2015，29(1)：86-91．

[8] 孙海兵．不同安置模式下水库移民生计状况比较研究[J]．三峡大学学报(人文社会科学版)，2015，37(5)：25-27．

[9] 刘灵辉．水库移民安置区土地流转补偿研究[D]．武汉：华中农业大学，2010．