试论动物检疫合格证明优化

孙荣钊，刘洪明，陈向武

（1.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032；2.山东省烟台市动物卫生监督所，山东烟台 264000；3.青岛动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

自20世纪60年代初期至今，我国动物检疫工作已依法实施50多年，兽医法律制度建设与动物卫生监督体系日益完善，动物卫生监管能力和水平不断提升，为有效防控动物疫病，促进养殖业健康发展，维护公共卫生安全与生态环境安全发挥了至关重要的作用。但不可否认的是，伴随着依法治国理念的深入贯彻及动物疫病防控形势的日益复杂化，笔者在搜集资料、调研的基础上，就我国当前动物检疫管理机制在运行过程中的一些问题，本文仅就动物检疫合格证明制度方面展开讨论，以期各地根据现实情况加以研究、分析和解决。

1 发展现状

为了预防、控制、扑灭动物疫病，维护动物防疫活动正常管理秩序，动物检疫合格证明有关内容已历经数次调整和发展。2007年《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）修订发布后，为进一步规范动物检疫合格证明等动物卫生监督证章标志使用和管理，农业部于2010年印发了《关于印发动物检疫合格证明等样式及填写应用规范的通知》（农医发〔2010〕44号），统一设计并监制了2类4种新版动物检疫合格证明，即动物检疫合格证明（动物A/B）、动物检疫合格证明（产品A/B）。

在现行的动物防疫法律制度中，将动物检疫设定为行政许可行为，而检疫证明或检疫标志是动物卫生监督机构依法实施动物、动物产品检疫行政许可的文书、标记，是准予动物屠宰、经营、运输、参展、演出、比赛以及动物产品得以生产、经营、加工、贮藏、运输的有效法律凭证[1]。《动物防疫法》第四十二条规定：“动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫；检疫合格的，出具检疫证明，加施检疫标志……”由此可见，动物检疫行为必须由官方兽医按照检疫规程，对检疫合格的动物、动物产品依法出具的检疫合格证明，才具有法律效力。动物离开生产场所必须经检疫合格，取得动物检疫合格证明后方可从事经营、运输和屠宰等活动。

2 新版检疫证明特点

2.1 承载信息更全面，可追溯性得以强化

新版检疫证明明确了货主的起运地、目的地、运载方式、联系、牲畜耳标号等信息，所提供的信息更加全面。一旦动物（动物产品）在运输、销售等任一环节发生动物疫病，检疫证明为可追溯的顺利实现奠定了基础。

2.2 节约成本，责任主体进一步明确

新版检疫证明一是将旧版动物检疫合格证明、运载工具消毒证明二证合一，进一步明确了货主对运载工具的消毒义务，同时也减少用证数量，降低行政成本费用，优化了内容安排，有助于提高依法行政管理效率；二是明晰了货主和承运人的各自权责，便于按照《动物防疫法》规定实施监管[2-3]。

2.3 填写要求更加规范严谨

新版证明要求数量及单位合并填写，签发日期要求用简写汉字填写，避免出现口语化，准确使用科学计量单位，这样不易涂改、伪造。

3 存在问题

3.1 对检疫证明认知有偏颇

一是公众误认为检疫证明是食品安全的“凭证”。自《动物防疫法》实施以来，全国各级兽医行政管理部门在全社会范围内开展了普及动物防疫法律法规知识工作，成绩斐然。与过去相比，我国公民对动物防疫法律的认知与守法意识都有很大的提高。但成绩取得与“依法治疫”的要求仍有较大距离，参与动物防疫活动的公民、法人或非法人组织的动物防疫法律意识仍处于较低水平。由于公众缺少相关动物防疫专业知识，误以为动物产品有了检疫合格证明就可以放心食用，将动物检疫合格证明等同于食品安全的“凭证”。

因此，各级兽医行政管理等部门，还需进一步加大对《动物防疫法》《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》等法律规范的普法宣贯，认真落实农业部印发的《农业系统落实“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见》（农政发〔2017〕5号），让公众了解动物防疫法律制度，强化全民的动物防疫法律意识，从而让动物检疫证明“回归本真”。

二是个别行政管理机关也存在认识误区。《动物防疫法》第三条第二款规定：“本法所称动物疫病，是指动物传染病、寄生虫病。”由此说明，动物检疫合格证明只表明附证的动物（动物产品）没有传染病、寄生虫病。至于能否安全食用，还需符合《食品安全法》《农产品质量安全法》等有关法律法规的规定。

三是对“检疫”二字理解有失偏颇。检疫证明中关于“本批动物（或动物产品）经检疫合格”的表述，也容易使人产生误解，误认为“检疫合格”就是放心、安全食用的代名词，建议将该内容表述为“本批动物（动物产品）经检疫，无规定的传染病和寄生病”，则进一步加强文字表述的严谨性，减少不必要的内容误读或误解，反映动物检疫的本质。

3.2 检疫证明的“有效期”有待商榷

所谓行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为[4-5]。动物检疫许可与其他行政许可相同，都是对特定活动进行事前控制的一种管理手段，在任何情况下也不能进行事后许可。在动物防疫管理中，行政相对人从事屠宰、经营、运输动物或从事生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的行为前，必须取得动物检疫合格证明。《动物防疫法》第二十五条第三款明文规定禁止“依法应当检疫或检疫不合格的动物（动物产品）”进入流通领域，这也是对动物疫病防控践行“预防为主”理念的体现。由此可见，动物检疫合格证明只能证明动物（动物产品）在出具检疫合格证明时无规定的传染病、寄生虫病。

当前动物检疫合格证明注明“应于当日（数日内）到达有效”的表述信息，有事后许可之嫌，不符合行政许可的基本特征。经调查执法实践有关案例，行政相对人持动物检疫合格证明在注明期限到达目的地而发生动物染疫死亡，有向动物卫生监督机构索赔的案例。因此，建议在修订《动物检疫管理办法》时，同时修改现行动物检疫合格证明中“应于当日（或几日内）到达有效”的表述。据悉，目前有发达国家依据不同的目的、条件要求，细化对动物、动物产品检疫证明“有效期”的规定，这也可作为我国未来探索发展的方向之一。

3.3 动物产品加施检疫标志有待规范

2012年11月2日，农业部《关于印发动物检疫合格证明等样式及填写应用规范的通知》中明确了动物检疫合格证明、动物检疫标志等样式以及动物卫生监督证章标志填写应用规范，但实际应用过程中，仍存在一些问题。

3.3.1 检疫标志的印制内容易误导公众 按照《动物防疫法》《动物检疫管理办法》的规定，由官方兽医负责出具动物检疫合格证明的同时，对胴体及分割、包装的动物产品加施检疫标志。目前，关于检疫标志的印制，一般是由符合条件的企业按各省的要求进行印制，并在检疫标志中印刷“xx省动物卫生监督监制”的字样，该字样的原意是由省级动物卫生监督所对检疫标志本身的印刷进行监制。但将“xx省动物卫生监督监制”的检疫标志加施于动物产品，就有该动物产品由“xx省动物卫生监督监制”的意思表示嫌疑，容易给消费者造成误解，也影响了动物卫生监督机构行政执法的公信力。

3.3.2 检疫标志加施有待规范 对检疫合格动物产品加施检疫标志是官方兽医职责，是要式行政行为，检疫标志和检疫证明一样，是经营和运输的动物产品经检疫合格的法律凭证。目前因未出台动物检疫证明、标志的配套规范，在检疫标志加施方面，存在加施主体、对象以及加施包装不统一，防伪性不强等问题。此外，有的地方官方兽医配置数量难以保证实际监管的需要，在屠宰检疫过程中，存在将“检疫标志”交由企业加施的现象，这容易造成检疫标志被滥用，倘若不良企业将检疫标志加施于不合格动物产品，可能会导致官方兽医因失职、渎职被追究刑事责任，从而加重了官方兽医的履职风险，也损害了动物卫生监督机构的正面形象。因此，应当细化“检疫标志”加施对象、条件、程序等相关内容。

3.3.3 “证物不符”认定标准有待完善 “证物不符”是指动物卫生监督机构行政执法人员在依法监督检查过程中，发现货主屠宰、经营、运输的动物或经营、运输的动物产品的实际数量、检疫标志与所持检疫合格证明上填写的数量、检疫标志不一致的行为[6]。目前，在执法实施中哪些情形可以认定“证物不符”缺少统一的判定标准，因此应当按照检疫证明载明的内容，结合不同情形对动物防疫管理的影响大小，明确和细化“证物不符”的判定依据。

4 对策思考

4.1 适当调整检疫证明的名称及表述

一是根据《动物防疫法》规定，动物检疫是证实动物（动物产品）无规定的传染病和寄生虫病，但“合格”二字需要斟酌，是否可以将“动物检疫合格证明”修改为“动物检疫证明”。二是在内容表述方面，为避免对文字理解不一而造成误解，是否可以将检疫证明中“本批动物（动物产品）经检疫合格”的表述，修改为“本批动物（动物产品）经检疫，无规定的传染病和寄生虫病。”

4.2 加强对检疫标志加施的管理

4.2.1 规范检疫标志加施内容 一是统一加施对象，在修订《动物检疫管理办法》时，是否可以考虑明确检疫标志加施的时机及对象，同时调整屠宰检疫规程中的相关表述；二是增强检疫标志防伪技术设计，减少伪造、变造检疫标志的行为。并通过技术手段让动物产品与检疫标志、检疫证明相互对应或印证，达到减少检疫标志滥用的目的，增强其权威性与严肃性，助力构建良好动物检疫管理秩序。

4.2.2 细化检疫标志的加施条件 动物检疫标志分为检疫滚筒印章类和检疫粘贴标志类两种。检疫滚筒印章类包括“肉检验讫”、“高温”和“销毁”印章一套3枚；检疫粘贴标志类包括用在动物产品包装箱上的大标签和用在动物产品包装袋上的小标签。《动物检疫管理办法》中仅对经检疫合格的胴体及分割、包装的动物产品加盖检疫验讫印章或者加施其他检疫标志做出规定，而对不合格的是否加盖“高温”或“销毁”印章，以及印章类与标签类分别在什么条件下加施没有明确规定。建议在修订《动物检疫管理办法》时予以明确。

4.3 设定监管中判定检疫证明“证物不符”的情形

“证物不符”的判定依据应该根据责任人不同而具体分析。

4.3.1 责任人为官方兽医 一是输出地官方兽医。由于输出地官方兽医对检疫合格证明的填写错误导致的“证物不符”，责任在官方兽医，不应追究货主的法律责任；二是异地出证的官方兽医。此“异地出证”指的是本不属于该辖区内管辖的动物或动物产品而越权出证。这种情况经常出现在跨省境出售或者运输动物（动物产品），货主为逃避严格的检疫而选择去管理相对松散的县市进行检疫申报，导致起运地点、牲畜耳标号与实际起运地点或牲畜耳标号不相符的情况，此种“证物不符”情形，已经涉嫌渎职犯罪，应当追究出证官方兽医的刑事责任。

4.3.2 责任人是货主 一是“证少物多”，即动物检疫合格证明上的数量比实际动物（动物产品）数量少，对多出的动物（动物产品），应该按照《动物防疫法》第二十五条中的“依法应当检疫而未经检疫”处理；二是“证多物少”，即动物检疫合格证明上的数量比实际动物、动物产品数量多，通常不宜认定为“证物不符”。但要查明事实，对于运输途中动物死亡造成的“证物不符”，如未对死亡进行无害化处理的，应监督货主是否履行了《动物防疫法》第二十一条第二款规定的无害化处理义务，未履行的，应当给予相应的处罚。笔者建议在各项法律法规完善过程中，要将“证物不符”的情形进一步明确。同时，进一步强化全国动物卫生监督执法信息平台的作用发挥，避免信息“孤岛”，保证信息联网、共享，降低执法成本，提高执法效率，加强对“证物不符”这一违法行为的监管和惩处。

参考文献：

[1] 张文龙，贺小云，赵义良，等.新版动物检疫证明使用中存在的问题及建议[J].中国动物检疫，2011，28（9）：5-6.

[2] 余礼奎，胡 彬，张 勇，等.启用《动物检疫合格证明》新证利弊探讨[J].中国动物检疫，2011，28（4）：16.

[3] 邵 晞.推行电子出证是新时期动物检疫工作的需要[J].中国动物检疫，2013，30（8）：21-22.

[4] 沈向华.动物检疫制度比较研究[D].内蒙古：内蒙古农业大学，2008.

[5] 邓 蕊.我国建构食品安全事故补偿基金的若干问题探析[J].贵州师范大学学报，2016（6）：154-160.

[6] 张淑花，王义军，谷瑞娟.浅谈在动物卫生监督执法中对“证物不符”违法行为的几点思考[J].新疆畜牧业，2015（8）：22-23.

[7] 雷江红，封建立，李志骞，等.我们对动物产品加施检疫标志的理解[J].中国动物检疫，2014，31（4）：92-93.