城管执法者职业荣誉感缺失问题探析

曾耀

摘 要：在行政执法改革不断深入的形式下，城市管理行政执法者却面临着社会舆论和自我认知的双重危机，职业荣誉感严重缺失，已开始影响到城市管理工作的有效开展。本文分析了城管职业荣誉感缺失的四个原因，从资源分配、工作性质、系统缺陷、社会舆论四个角度进行剖析，提出了城管职业荣誉感的建设意见。

关键词：城管；职业荣誉感；行政执法改革

李普斯于1980年正式出版的《街头官僚：公共服务中的个人困惑》，将关注点聚焦到广泛影响社会和公民生活的公共权力链条的末梢的直接行使者——街头官僚的身上。街头官僚是指位于行政基层也是最前线的政府工作人员，他们直接行使公共权力，控制着大量的政策执行权力和公共资金的分配权力[1]。作为基层管理者和服务者，街头官僚与被管理者和服务者有直接联系，也有直接冲突，因此一直处于舆论的风口浪尖，而其中最典型最尴尬的莫过于城市管理行政执法者—即俗称的城管。

一、城管职业荣誉感缺失

城管自出现开始就给社会公众留下极端恶劣的印象。这种印象的产生，有城管自身执法方式的问题，也存在群众情绪化、非理性的色彩。社会公众对城管执法普遍采取“有罪推定”的思维定式，无论城管说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。城管执法的正当性、合理性遭受质疑，陷入“做不做，都是错”的“塔西佗陷阱”[2]。久而久之，城管执法，这个看起来应该是责任重大、受人尊敬的职业，与之相伴的都是各种各样的负面新闻、铺天盖地的指责辱骂、以及花样百出的调侃戏谑。几乎所有的城管执法者都不愿意用城管来自我介绍。当从事者以其为羞，甚至不肯直言其名，这不得不说是一种悲哀。提起一个职业，我们往往会说"职业荣誉感"，职业荣誉感是指社会或集团对人们履行社会义务、道德行为的肯定和褒奖，是特定人从特定组织获得的专门性和定性化的积极评价。毫无疑问，职业荣誉感现在距离城管已经太遥远了，远的似乎它从来没有存在过。

二、职业荣誉感缺失原因

（一）资源不足所致

城管负有为城市居民提供良好服务之责任。但是，作为短缺资源的直接分配者而言，支撑城管落实良好服务品质的资源，始终处于匮乏的状态。其一，相对于拥有丰富资源的其他政府机构而言，身处基层的城管能够支配的资源极其有限。比如说一个城市自产自销区的设置，虽然街头管理是城管，但是在区域位置、平均价格等决策上，却是由发改局、住建局、各街道办事处来决定。城管只能作为执行者去提供管理服务。其二，相对于上级政府要求城管完成的任务来说，其资源经常是不充足的。面对繁杂的任务，街头官僚常怀捉襟见肘之感，他们普遍感到执法过程中难以获得有效的支持和指导，往往只能根据自己的经验、技能、专长和价值观，在时间和信息等资源非常有限的情况下作出判断与决策。其三，相对于公民递增的需求而言，“顾此失彼”、疲于应付往往成为城管身不由己的执法写照。尤为明显的悖论是，公民对于城管服务的需求是一种弹性需求，一个区域执行得越成功，提供的服务质量越高，公民的需求就会随之增加，然而城管所拥有的资源并不会相应增加，因而所面临的资源短缺就会益发严重。

（二）工作性质所致

首先是工作环境，城管们接触最多的就是脏、乱、差，就是小摊小贩、建筑垃圾、牛皮癣广告等城市的灰色部位，因执法对象基本属于社会底层人员，文化素质不高，出口成脏、暴力抗法的比比皆是，这使城管的工作环境，相对于其他工种，显得更加低层和危险。其次是工作强度。为保证上下班路面通畅，城管一般都是提早一个小时上班，延迟一个小时下班，节假日更是加班频繁，地上要管随处叫卖的花贩，河里要管四面漂浮的灯船，空中要管漫天飞舞的孔明灯，可谓是陆海空大总管，而这些加班性质的工作又很容易被群众啐为多此一举，可谓吃力不讨好。且由于管理的内容庞大驳杂，“相对集中行使行政处罚权”给城管提出了绝大多数人所无法实现的素质要求——只有当执法人员对其工作所涉及的工商、环境、园林、卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常精通时，他作出的处罚才比较专业、比较容易为相对方所接受。这就要求城管在工作之余，还要腾出更多精力学习内容庞大繁杂的各项法律法规。然后是工作成就感。与流动摊贩作斗争，很有陷入“人民战争的汪洋大海”的感觉，小摊贩们“敌退我进、敌进我退”，四处躲猫猫捉迷藏，通常是这边刚清出一条道，那一边已摆满摊，等那边拾掇干净，这边又泛滥成灾。城管队员人手有限，疲于奔命却收效甚微，几乎没有工作成就感可言，这也让城管们分外沮丧。

（三）系统缺陷所致

其一是缺乏上层联系。城管经常自嘲是“没爹没娘”的孩子，往上追溯，公安局有公安厅、公安部，教育局有教育厅、教育部，城管局却没有相应的城管厅、城管部来指挥协调，往往只是由各级政府的法制办等机构代管，这就属于典型的“上头没人”，导致城管部门缺乏直接的上层指导和支持。其二是缺乏横向联系。城管执法局大多是由当地政府自行组建，各城管执法局之间相对来说都是独立的，不成系统，这在一定程度上对城管部门之间的信息和资源共享造成了不便。其三是缺乏通畅的升迁渠道。因为缺乏上层联系和横向联系，所以城管部门的内部升迁渠道受到了很大的制約，一个地区的城管局领导做的再好、能力再强，也只能往政府其他职位升迁，客观上造成了城管专业人才的外流。

（四）社会舆论所致

城管执法的对象往往是下岗工人、失地农民等社会弱势群体。由于这部分群体在身份上存在特殊性，社会公众对其行为进行评价时往往会予以一定程度的倾斜。面对城管执法时，执法对象通常以“社会弱势群体”自居，以此为由抗拒行政执法。而社会舆论往往不但对其容忍，反而用一种狭隘的“民本”视角来看待行政执法：即弱势民众天然的具有正确性，与之对立的即为错误。这让城管们陷入了极为尴尬的境地，逼着城管的正常执法举步维艰，转而用辩论执法、围观执法、献花执法甚至是街头对跪执法等非正常执法手段来代替，但这些手段或者是效果欠佳，或者是执法成本太高，并不能作为长期的工作方法去

依赖。

上述四点，正是造成城管执法者职业荣誉感丧失的主因。不管什么職业，都需要丰厚的回报，这回报可能是物质上的获取，也可能是精神上的满足，即一种双重的认同感：社会的认同感和业内的自身认同感。而城管们如今就面临着认同感危机，一方面是社会上的各种非议与责难，一方面是自身队伍里的士气低落、自我否定，这认同感危机，尤其是后者，对城管战斗力的影响分外严重。在这个城市化进程如火如荼、城市文明需求不断提高的时代，如何重树城管的职业荣誉感，如何让城管从畏首畏尾到甩开膀子，成为社会管理领域一个极为重要的课题。

三、重塑城管职业荣誉感

（一）加强城管系统的建设

城管系统的建设需要法律上的健全，目前城管执法工作的法律地位、执法依据未通过立法确认，职能部门之间职责边界不明确，行政处罚权调整不及时，都影响着日常的行政执法工作，因此加快推进城市管理立法迫在眉睫。另一方面需要体制上的改良重组，要建立立体的城管系统，构建全面的信息交换平台，做到城管执法工作的下情上达、左情右达，同时通畅城管部门的正常升迁渠道，让专业人才去做专业工作，达成“人尽其才，才有其位”的良好态势。

（二）加强社会舆论的引导

被大众口诛笔伐数年之久，要想立刻翻身显然是一种奢望，只有双管齐下，耐心矫正，才能慢慢扭转当前的不利局面。一方面需要采取强硬手段，对不实或者片面的报道，子虚乌有的恶意造谣，要坚决予以打击，绝不能姑息“上下嘴皮一碰，拍拍屁股就走”的不良风气。另一方面则是要采用柔性宣传，多宣传城管执法的存在意义，宣传城管的尽忠职守、好人好事，同时也尽量要让群众换位思考这个问题，“如果我是一个城管，我该怎么做？”为此可以考虑举办城管夏令营，让青年学生、网民代表、小摊贩代表来当几天城管，切身体会城市管理的职责和标准，感受执法工作的艰辛与不易。

（三）加强城管自身的修炼

城市管理是一个庞大的系统工程，共有市容环卫、城乡规划等9大项管理以及数百项行政处罚的实施，涉及法律、法规、规章数十部，各块内容千丝万缕，交错复杂。不规则违建如何测量面积？生活噪音和工业噪音如何准确区分？商业区和住宅区的管理标准如何对待？这些都需要城管队员切实掌握并熟练运用，因此大量专业的学习和培训势不可免。此外，思想道德和政治觉悟方面的培训也不可或缺。只有思想过硬、专业过硬，城管们出门执法才能挺的起腰板、放的开手脚、吼的大音量。

（四）加强执法手段的探索

针对新形势下的社会现状，老式执法手段已不能完全适应城管需求，探索更加科学化、简洁化、人性化的实用执法手段就显得格外重要。如目前金华地区正在探索实施的“零口供”办案模式，即在当事人拒绝提供身份信息、拒绝配合调查取证、拒绝在相关法律文书上签字确认的情况下，执法人员通过收集证人证言、制作视听资料、向公安等部门提取身份信息等方式，使各证据环环相扣形成完整的证据链，确保违法事实清楚、证据确凿，也能作出行政处罚。此外还有盱眙城管的“档案执法”新模式、武汉城管的“举牌执法”新模式………唯有城管武器库里十八般兵器样样俱全，才能从容应对各路牛鬼蛇神，轻松解决各种复杂局面。

四、结语

目前，作为全国行政执法改革的重点区域，浙江省已在所有镇一级行政单位中铺设城管执法平台，城管队伍正在继续壮大中。能否重树城管的职业荣誉感，将直接关系全国行政执法改革的推进和细化，也会影响到我国城市化进程的速度、力度和深度，不容轻忽。

参考文献：

[1]杨金健，施远涛，胡逍影.街头官僚行为的行政伦理控制探析-云南行政学院学报 ，2010，12（3）.

[2]董彪，龙翼飞.破解城管执法的“塔西佗陷阱” .人民论坛10月上（总第418期）.

[3]张炜.城管执法的七大现实困境， 检查日报2008年5月15日.