浅析地方政府融资平台财务管理存在问题及转型发展的财务对策

赵平莉

摘要：随着社会经济的不断发展，城镇化进程逐步加快，地方政府融资平台应运而生，为我国城镇化建设提供资金保障。在经济新常态下，各行各业转型升级如火如荼，地方政府融资平台作为地方城建的融资渠道，其市场化转型刻不容缓。因此，开展地方政府融资平台实体化、市场化的财务分析，有助于融资平台的转型升级，有利于城镇化建设的逐步推进。本文基于财务角度，分析我国地方政府融资平台实体化、市场化的困境，并提出相应的解决措施，为融资平台的市场化转型出谋划策。

关键词：融资平台；实体化；市场化；财务能力

2018年3月9日，国家发改委颁布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》指出，推进地方融资平台市场化转型，剥离政府融资职能，既彰显出政府倡导国企改革的决心，又显现出融资平台实体化的迫切。然而，自1994年分税制改革，我国地方政府融资平台便已成立，长期以来的管理体制、经营模式根深蒂固，严重阻碍着平台的市场化进程，尤以财务能力为甚。为了加强城镇化建设，实现平台实体化，必须提高地方政府融资平台的财务水平，推动其市场化转型。

一、地方政府融资平台实体化、市场化的财务能力

（一）财务管理能力较差

首先，地方政府融资平台由地方政府设立，其经营管理受制于地方政府，融资平台的财务决策由政府主导。长期以来，融资平台丧失自主决策能力，表现为财务决策水平较低、决策民主性差、环境应变能力弱，严重阻碍着融资平台的市场化进程。其次，融资平台以地方政府市政等项目的融资需求为准，在地方政府的担保下，能够较易筹集资金，无需对融资金额、融资渠道、偿还方案等开展严格的规划，久而久之便形成松弛的财务规划模式。一旦融资平台进入实体化市场，现有的规划能力将难以筹集到所需资金。再者，作为地方政府的融资平台，从建立之初便一直为政府效劳，无论是制度建设、组织设置，还是人事管理、成本控制，地方政府都占据着举足轻重的地位，融资平台所拥有的控制力相当有限。最后，管理观念落后、财务目标单一、管理手段死板、治理制度万成不变，融资平台的财务创新能力亟待提高。

（二）财务活动能力不善

其一是筹资能力。近年来，地方政府融资需求越发急迫，公司数量逐年增加，融资规模日益庞大，但部分融资平台存量债务居高不下，资产负债率临近监管上限。相比其他盈利性企业，融资平台参与市场的竞争能力弱，面对需求不减的融资金额，恐难筹到所需资金，经常通过以新换旧、信用背书等方式满足资金需求。同时，调控政策的不断收紧，使银行表内表外资金难以进入融资平台，资产注入的严格要求让平台困难重重，土地出让制度的规范更是让拥有存量土地的平台举步维艰。其二是投资能力。由于部分地方政府资金有限，融资平台的资本金落实不到位。为了维持融资平台的正常运营，地方政府向平台注入存量土地、非经营性市政资产等，这些资产流动性低，可变现能力差，甚至某些诸如公园、道路等公益性资产根本无法变现，也无法进行投资。多数融资平台的现金流入小于现金流出，自身创造现金的能力较弱，现金流量满足率低，难以满足融资平台的投资需求，再投资能力不强。

（三）财务关系能力低下

当前，我国地方政府融资平台普遍存在着财务关系能力低下的问题，反映在平衡关系能力及财务网络能力两方面。一方面，平衡关系能力不足。从外部协调看，融资平台由于拥有地方政府的担保，能够较容易从银行等金融机构融资，但随着银监会严禁银行接受地方政府担保兜底、“央妈”“财爸”互怼事件的爆发，这无疑不显示着地方政府融资平台与金融机构之间的紧张关系。从内部协调看，财务管理部门的内部协调，以及与其他部门的协调需要强化。例如融资岗位与投资岗位工作不配合，无法为投资方案筹集资金，便难以继续开展投资活动；法务管理部对融资合同的条款审查不仔细，法律风险防范不到位，延误财务管理部的融资事宜。另一方面，财务网络能力较差。对于地方政府融资平台而言，部分财务制度规范性有待加强，员工流动性高，财务关系稳定性差，财务行为的规范程度急需提高，融资平台的财务网络较为波动。

（四）财务表现能力不佳

第一，资产负债率高。当前，我國地方政府融资平台主要采用以银行贷款为主的负债融资，资产规模有限，负债金额庞大，呈现出高水平的资产负债率。以发行债券的平台公司为例，2017年地方政府融资平台平均资产负债率为57.32%，其中西藏地区资产负债率最高为72.61%，只有四个省的资产负债率小于50%。高资产负债率，不仅仅是长期偿债能力弱的表现，更意味着平台一旦剥离政府融资职能，将可能无法清偿到期债务，面临严峻的财务困境。第二，到期偿付债务比例高。2017年末，我国地方政府负有偿还责任的债务合计16.5万亿元，其中融资平台5.4万亿元；地方政府或有负债共14.1万亿元，其中融资平台4.8万亿元。从债务占比来看，融资平台具有较高的对外担保比重，且或有负债举借主体的比重34.04%，大于负有偿还责任的比重32.73%，可能引发债务代偿。第三，盈利能力差。融资平台的经营项目大多为公益性，回收期长且一般无法创造利润，导致融资平台缺乏持续的现金流量，自身造血能力差，难以在短时间内与地方政府理清关系，制约了融资平台的市场化进程。

二、推动地方政府融资平台实体化、市场化的财务对策

（一）加强决策规划，促进控制创新

第一，建立财务决策制度，成立决策管理机构，完善财务决策机制，重大决策采用联签制度或集体审批，一般决策可以多听取基层员工意见，并设立市场监控平台，及时应对外部市场变化。第二，改进财务规划模式，采用科学严谨方法，合理预测融资金额、成本、风险等内容，不断提高融资平台规划能力，推动平台市场化进程。第三，无论是制度建设、人事管理，还是财权控制、资源配置，都必须严格落实政企分离，加强融资平台对财务的控制管理，提高其财务自主性。第四，树立先进管理理念，设立多元财务目标，采用灵活管理手段，合理改进治理制度，以提高融资平台财务创新能力。

（二）创新融资模式，实施战略投资

一方面，采用多元化融资形式，创新融资模式，拓宽融资渠道，提高筹资能力。鉴于融资平台现有融资渠道，可以善用期权、期货、远期合约等金融衍生工具，筹集项目所需资金。此外，PPP模式是一种全新融资方式，债务由融资平台举借和偿还，政府承担给予特许经营权等责任，融资平台可以将其用于垃圾处理等公益性项目。另一方面，利用资产证券化，提高资产流动性，增强融资平台投资能力。同时，强化自身创造现金能力，实施战略性投资，为投资活动提供充足的现金流量。

（三）平衡内外关系，稳定财务网络

为了促进地方政府融资平台市场化，必须提高其财务关系能力，可以从平衡关系和财务网络着手。其一，增强平衡关系能力。妥善处理融资平台与金融机构关系，严格履行债务偿还合同，提前安排到期债务事宜，树立良好信誉和资信等级。在财务管理部门内，各岗位需相互配合，加强合作沟通，确保财务活动协调有序；部门间则需理清职责权限，日常工作紧密联系，提高部门间协调。其二，加强财务网络管理。不断完善财务制度，健全人才机制留住员工，规范财务人员行为，提高财务网络稳定性。

（四）增强偿债能力，提高盈利水平

首先，合理增加原始资本，投入部分优质资产，变适量债权融资为股权融资，降低融资平台资产负债率，增强其长期偿债能力。其次，优先化解存量债务，担保债务、救助债务和隐性债务通过资产盘活、资产重组等方式，自身债务以项目收益清偿，或通过债务重组化解债务风险。最后，融资平台要发展经营性业务，实现业务多元化，并善用现有资产，防止资产闲置浪费，增强自身造血能力，提高融资平台的盈利能力。

綜上所述，随着转型升级的循序渐进，地方政府融资平台改革创新势在必行，分析其实体化、市场化的财务能力意义深刻。本文立足我国基本国情，从财务的管理能力、活动能力、关系能力以及表现能力四方面，优化融资平台财务状况，推动其市场化转型，为我国地方政府融资平台的实体化、市场化出谋划策。

参考文献：

[1]罗顺华等，地方融资平台转型发展的问题研究[J].中国商论，2018 （21）.

[2]张美丽.地方政府融资平台的市场转型及应对分析[J]财会学习，2018 （10）.

[3]万宁洁.地方政府融资平台转型发展研究——以地方债管理新政视角为例[J].中国商论，2018 （4）.