对经营依法应当检疫而未经检疫乳鸽产品案的思考

刘金才，冯 涛，李 钦

（上海市动物卫生监督所，上海 200335）

1 基本案情

1.1 案件来源

2017年5月12日，上海市公安局洋桥检查站查获一批车载冰鲜乳鸽产品，因未附有检疫证明，遂移送上海市动物卫生监督所洋桥动物防疫监督检查站。经执法人员检查发现，该批乳鸽产品生产单位为某省A食品有限公司（以下简称A公司），该批冰鲜乳鸽产品共600箱，每箱装有6份（350g/份）。车辆驾驶员和货主均为周某，周某称该批乳鸽产品未开具检疫证明。执法人员随即依法对未附有检疫证明的乳鸽产品进行证据先行登记保存，经请示批准立案后，进一步调查取证。

1.2 查处经过及事实认定

5月15日，执法人员对当事人进一步询问和调查取证，制作了《询问笔录》。经查明：当事人周某系上海某超市生鲜部经理，于2017年5月11日从A公司采购冰鲜乳鸽产品600箱，货值金额30 000元，上述产品未依法进行过检疫，去向为上海某商务有限公司。该批乳鸽产品经执法人员外观检查无病变、无腐败变质。鉴于目前主管部门未明确乳鸽产品进行实验室疫病检测的项目，执法人员咨询上海市动物疫病预防控制中心，称无法从鸽肉中检测禽流感病毒等病原，执法人员据此推定乳鸽产品不需要进行实验室疫病检测；同时当事人于5日内（5月15日）提供了该省某区动物卫生监督所出具的涉案乳鸽产品来自非封锁区的证明。至此，执法人员认为该批未经检疫的乳鸽产品符合《动物检疫管理办法》第四十三条规定的补检条件，认定当事人经营依法应当检疫而未经检疫的动物产品的违法事实成立。

1.3 实施行政处罚

当事人经营依法应当检疫而未经检疫的动物产品行为违反了《动物防疫法》第二十五条第（三）项和《动物检疫管理办法》第四十三条规定，根据《动物防疫法》第七十八条第一款之规定，执法机关对当事人作出了罚款6 000元的处罚决定。执法人员于5月16日、5月20日分别向当事人发出了《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》，当事人在规定期限内履行了行政处罚决定，本案终结。

2 思考与分析

2.1 关于违法行为人认定

本案在被处罚主体的认定上较为谨慎，在制作询问笔录时，违法嫌疑人周某称系上海超市生鲜部经理，但销售该批乳鸽产品的行为确是个人行为。为此，执法人员在调查取证中联系了周某工作的超市，向其确认查获的乳鸽产品是否为超市购买，该超市明确其未购买。同时，执法人员与上海某商务有限公司联系确认，该公司确与周某存有购买乳鸽产品的口头协议。执法人员据此认定该案的违法行为系周某个人行为，其为本案的适格被处罚主体。对于A公司销售依法应当检疫而未经检疫乳鸽产品的行为作另案处理。

2.2 关于非封锁区证明

本案是上海动监执法人员在案件办理中，首次遇到相对人按期提供了非封锁区证明的情形。针对非封锁区证明，国家层面至今没有明确解释，对该证明的格式、内容和效力等也无相关规定，执法人员对如何认定非封锁区证明的合法性和有效性存有困惑。本案当事人提供的非封锁区证明只有涉案产品输出地动物卫生监督机构提供的“该产品来自非封锁区”的简单陈述，并加盖公章，注明日期。本案虽综合考虑多方因素采纳了该证明，但也建议国家应明确非封锁区证明的通用格式，内容应包含涉案产品来源、涉及动物疫病的种类、运输环节、动物屠宰检疫的具体情况。

另外，在执法实践中，执法人员还时常碰到违法行为人供述，输出地动物卫生监督机构不开具非封锁区证明或者由兽医主管部门开具非疫区证明的情形。作者理解，非封锁区证明是《动物检疫管理办法》规定的官方证明，而非疫区证明无法律依据和法律效力。根据《动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》，发生一类、二类动物疫病或重大动物疫情时，要依法划定疫点、疫区、受威胁区，没有非疫区证明的规定。而封锁是最严厉的动物防疫行政强制措施，是切断病原传播途径的重要手段，只有发生一类动物疫病和重大动物疫情时，由县级以上兽医主管部门拟出封锁报告，报请本级人民政府决定对疫区实行封锁。疫区是《动物防疫法》所规定的专业术语，而封锁区是兽医主管部门采取强制措施的行政用语。从涵盖动物疫病病种的角度来看，非封锁区的范围要大于非疫区。

2.3 关于动物产品补检条件

截至目前，农业农村部先后出台的各项检疫操作规程仅特指产地检疫和屠宰检疫环节，需要进行实验室疫病检测的对象均是畜禽活体，没有专门针对动物产品进行实验室疫病检测的具体内容和程序等，在执法办理中缺乏可操作性。

执法人员对《动物防疫法》第五十九条和《动物检疫管理办法》第四十三条中的“符合补检条件”的理解也存在分歧：一种观点认为，对于动物产品实施补检只需符合《动物检疫管理办法》第四十三条规定的三项条件即可[1]。由于法律法规和技术标准存在缺陷，在没有动物产品检测技术手段的前提下，不能归责于当事人，由此判定该案乳鸽产品是否具备补检条件只要满足该条款前二项规定即可。该观点对补检条件仅限定在《动物检疫管理办法》第四十三条规定的三项条件。第二种观点认为，《动物防疫法》第五十九条规定，对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁。按照农业农村部规程，在动物屠宰过程中实施全流程同步检疫和必要的实验室疫病检测。在动物卫生监督检查工作中，发现的无检疫证明动物产品，无法进行同步检疫。换言之，动物产品不具备补检条件，应当予以没收销毁[2]。在本案处理中，执法人员认识到法律不明确带来的弊端，但最终采纳了第一种观点。

建议国家应尽快修订《动物检疫管理办法》，对依法应当检疫而未经检疫的动物产品如何处置作出可操作性强的明确规定。在此之前，执法人员在办理该类案件时，可否要求当事人提供该批肉类产品按照屠宰检疫规程经过屠宰检疫的证明材料，这样做在保护当事人利益的同时，也可以降低动物卫生监督机构的执法风险。郭绍林等[3]还建议相对人提供输出地动物卫生监督机构出具的“动物产品来自临床检查健康动物的证明”，以弥补《动物检疫管理办法》第四十三条三项条件的缺陷。

2.4 关于补检合格后出具检疫证明

关于补检合格是否出具检疫证明，在执法实践中存有两种观点。观点一认为：需要出具检疫证明，从依法行政的角度来看，依据《动物检疫管理办法》第四十三条的规定，对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，符合补检条件予以补检，出具检疫证明。观点二认为：从法理角度看，《动物防疫法》规定对依法应当检疫而未经检疫的动物及其产品实施补检，但未要求开具检疫证明，且补检属于行政强制措施，而开具检疫证明需要货主报检，官方兽医依申请检验合格后签发检疫证明，属于行政许可。所谓补检合格后出具检疫证明不符合法定程序。从法律位阶角度来看，下位法《动物检疫管理办法》对补检的规定突破上位法《动物防疫法》的规定，因此补检合格不予开具检疫证明。作者认为，《动物检疫管理办法》有关规定是对《动物防疫法》中补检的具体细化，既然国家对补检开证有明确规定，动物卫生监督机构理应在补检合格后出具动物检疫合格证明。