提高政府购买兽医公共服务质量水平研究

路 平，王 栋，李 昂，郭建梅，张衍海，郑增忍

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

兽医公共服务是我国公共服务的重要组成部分，在保护养殖业生产安全、保障动物源性食品安全、维护公共安全和生态安全等方面发挥着重要作用。但我国兽医公共服务也存在发展不平衡、不充分，服务质量有待提高等问题，特别是政府购买兽医社会化服务尚处于探索阶段，其评价和考核制度有待进一步完善。当前需要以提高政府购买兽医服务质量水平为抓手，向社会和大众提供优质的兽医公共服务。

1 国际上推动政府购买兽医社会化服务的主要做法

20世纪80年代以来，西方发达国家通过“服务宪章”以及质量管理等形式大规模引入公共服务标准，不断改进公共服务质量。如，1995年美国政府制定了《顾客至上：服务美国民众的标准》，1997年英国政府实行公共服务承诺制，2000年加拿大政府颁布《政府公共服务2000》。此外，还有一些国家引入了国际标准化组织（ISO)）制定发布的国际质量保证标准（ISO9000质量管理体系等），依此制定、规范公共服务标准和服务流程[1]。

经过多年探索，欧美发达国家在政府购买兽医公共服务实践方面积累了丰富经验。欧美国家将兽医服务定义为：全体兽医机构和组织开展的所有兽医相关措施。购买兽医公共服务可以理解为将原来由政府承担的兽医公共管理事务分离出来，交给社会组织来承担。如法国1950年成立了法国动物防疫联合会（GDS），受政府委托承担动物防疫工作，发生动物疫情需要采取扑杀等强制措施时，协助政府实施消毒、隔离、封锁、扑杀等措施。近年来，比利时大力实施政府购买兽医公共服务工作，每年拿出全国年度预算的21%，用于雇佣专业兽医人员作为政府聘用兽医（VOA），主要开展动物疫病监测与流调，监督饲养场，执行地方食品安全机构的其他工作，同时通过考核VOA的工作，不断提升兽医公共服务的质量水平。

1921年，美国为弥补联邦政府兽医力量的不足，正式启动了国家兽医认证计划，其实质上是政府面向执业兽医人员购买服务的一种形式。美国动植物卫生监督局（APHIS）向执业兽医颁发证书，由其代表联邦政府，协助联邦兽医开展临床及病理检查、实验室检测、检疫出证等检验检疫工作，参与应急处置、免疫接种、监测等动物疫病防控工作。目前，美国超过80%的兽医为认证兽医，总量高达6.8万名，已成为美国动物卫生监管和动物疫病控制计划实施的骨干力量[2-4]。

2 我国推动政府购买兽医社会化服务的实践

2.1 出台政策，提供制度保障

我国政府高度重视兽医社会化服务工作。2012年颁布的《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》明确指出，要充分调动各方力量，构建动物疫病防治社会化服务体系，提升动物疫病防治社会化服务能力。

2016年，农业部在《全国兽医卫生事业发展规划（2016—2020年）》中提出：要大力推动兽医社会化服务体系发展，建立完善生产经营者履行主体责任、政府依法监管和社会广泛参与的兽医社会化服务管理机制；综合运用畜牧兽医扶持补贴政策和金融保险杠杆等市场化手段，引导社会力量进入兽医服务领域；提高动物防疫补助使用效率，推广“政府购买服务”，探索将兽医公益性服务交由具有资质、具备能力的兽医专业服务组织和其他市场主体承担。

2017年12月15日，农业部出台了《关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》，提出要以促进新型兽医制度建设为核心，以引导、扶持、发展、壮大各类兽医服务组织为重点，积极推动兽医社会化服务机制创新，全面构建主体多元、供给充足、服务专业、机制灵活的兽医社会化服务发展格局。2017年，农业部制定了县级兽医机构效能评估指标体系，将购买社会化服务列入县级兽医机构应具备的关键行政管理能力中，创新提出“制定购买兽医公共服务工作计划，出台购买兽医公共服务目录清单，培育承接主体，建立购买服务综合评价资质”等内容，并据此将公共服务细化为5个等级能力指标，积极指导地方实践。

2018年，全国多地都在不断实施和推进兽医社会化服务。广东省印发《广东省人民政府办公厅关于印发政府向社会力量购买服务暂行办法的通知》，将散养畜禽强制免疫、病死畜禽无害化处理、防疫物资储备、动物疫病净化、样品采集和检测等辅助工作纳入政府购买服务内容。河南省印发《河南省畜牧局关于推进兽医社会化服务发展的意见》，江苏省连云港市印发《推进兽医社会化服务发展实施方案》和《政府购买动物防疫强制免疫服务考评验收细则》。

2.2 加强经费支持，培育发展动能

湖南省采取“先建后补”的方式，开展政府向社会购买服务，给予200～300万元的财政奖补；湖南浏阳市统筹350万元（中央和省级补贴130万元，市财政安排220万元）用于购买强制免疫劳务服务，双峰县13个乡镇试行社会化服务（占全县的81%，县财政+乡镇配套支持）。重庆市市级财政每年安排1 000万元，用于建设病死畜禽无害化处理收贮点，解决体系建设中最难、社会资本最不愿参与的部分，通过“筑巢引凤”方式，推进区县集中处理场及运输链条建设。辽宁省2014年启动病死动物无害化处理设施四年建设项目，投入约2.3亿元。建成公益性病死动物无害化处理中心（设备型）7个，村级点无害化处理设施882个，养殖场无害化处理设施842个，并将部分已经建成的无害化处理中心（如葫芦岛市）交由社会化力量管理运营。

2.3 扶持多元主体，提高供给能力

当前兽医社会化供给主体主要包括，动物防疫合作组织、畜禽养殖大型企业、动物诊疗机构、产业协会、劳务派遣公司、政府部门、科研院所等。各地在培育多元化主体基础之上，积极探索各种服务模式。

2.3.1 “科研院所业务拓展”模式 利用大专院校、科研机构的自身技术资源和实验室资源，鼓励其积极拓展业务，主动承接政府的社会化服务职能，如采样监测、软课题研究、技术集成与推广、第三方检测、动物诊疗、风险管控等[5]。

2.3.2 “新型兽医服务主体”模式 各地积极探索建立与新型兽医服务主体合作的兽医社会化服务模式，如广西来宾、湖北巴东、贵州丹寨、甘肃金川、湖南双峰等地[6]建立的适合当地特色的兽医社会化服务模式。新型兽医服务的主体主要是由基层动物防疫员组建的防疫服务公司或合作社，以承接国家强制免疫服务为主，还可进行养殖技术指导、疫病防治、良种推广、饲料经营、兽药经营、无害化处理等业务。湖南双峰的“兽医专业服务公司+养殖专业合作社”新模式，通过政策支持、经费补贴、技术培训等方式，动员广大社会力量，如兽药店、村级动物防疫员、养殖大户等广泛参与，培育新型兽医社会化服务主体。

2.3.3 “劳务外包”模式 广东省中山市、湖南省浏阳市、河南省济源市通过公开招标、协商委托的方式，与当地劳务派遣公司签定合同，确定由劳务公司负责当地动物疫病防控、动物及动物产品的产地检疫和屠宰检疫等的劳务外包工作。

2.3.4 “独立第三方检测”模式 由企业动物疫病诊断实验室为养殖企业提供第三方检测、诊断服务，以满足市场需求。这一模式必须有独立的法人实体、专业的人员和实验室条件，不仅要具备标准化、规范化的作业流程，成熟的技术支撑体系，还要有从事检测服务的资质许可。独立的第三方检测主要致力于为养殖企业提供动物疫病诊断、基因测序、免疫效果评价等服务，提供专业的动物疫病解决方案，随时掌握养殖场饲养动物的生产及健康状态。

2.3.5 “合作型”模式 河南省积极推进动物疫病检测社会化服务工作，让社会资源更好地服务于动物疫病防控。自2017年以来，河南省加强了与社会第三方检测机构的合作，每季度的省级疫情会商评估，均邀请社会第三方动物疫病检测机构参与，同时，还强化对社会第三方检测机构的监管，将其纳入本省兽医系统实验室检测能力比对工作之中，创建互相学习、取长补短、共同提高的氛围。

3 有关问题思考

近年来，兽医承担着疫病净化、畜禽屠宰监管、病死畜禽无害化处理等多种职能。随着兽医工作职责不断增加，工作要求不断提高，政府兽医工作正面临公共资源总体不足、结构短缺等问题[7]。各地购买兽医公共服务虽然取得了显著成效，但仍存在社会化服务主体力量薄弱、需求与供给不平衡、购买服务制度设计有待完善、服务质量不高等问题。提升兽医公共服务水平是一项系统工程，提高政府购买兽医服务质量水平迫在眉睫[8]。目前我国兽医服务体系尚处于起步探索阶段，构建符合我国实际的兽医社会化服务体系，需要国家从顶层设计进行引导规范，各级政府要突破旧观念束缚，创新体制机制，并在制度建立、资金保障、培训教育、监督管理等方面应予以大力支持，积极推动兽医社会化服务组织快速健康发展。目前，提高政府购买兽医公共服务质量水平，关键要系统解决“买什么、向谁买、怎么买、买得好”4个问题。

3.1 “买什么”

“买什么”是指政府购买兽医公共服务的边界问题。购买兽医公共服务是兽医主管部门履行自身职责的一种需求和义务，既需要完善的制度，又需要全方位掌握兽医公共服务的需求。第一，明确各级兽医机构的职能任务，制定各自的权利清单和责任清单，科学界定政府兽医公共服务范围。第二，出台政府购买兽医公共服务的清单，明确政府应购买哪些兽医服务，哪些服务应属于政府直接供给的职责。政府兽医职能复杂，既有行政执法类、专业技术类、综合管理类的划分，也存在辅助性职能与核心职能的区别，因此需要对兽医职能进行科学分类，并尽快出台政府购买兽医公共服务的清单。第三，要建立“买什么”的动态调整机制，及时调整购买兽医公共服务清单，同时也应考虑临时任务和突发事件（如发生非洲猪瘟等外来动物疫病或新发病），并征求养殖者和从业者建议。

3.2 “向谁买”

“向谁买”是指政府可以向哪些具有资质的机构或组织购买服务。兽医主管部门一方面应了解哪些组织具有提供优质兽医公共服务的能力，另一方面应加大承接主体培育力度，将兽医公共服务交由具有资质、具备能力的兽医专业服务组织和其他市场主体承担。“向谁买”应做到以下三个方面：一是加大对兽医社会化服务组织的政策和资金扶持力度，鼓励社会化服务主体积极承担公益性服务职能，调动承接主体积极性，为兽医公共服务提供支持。二是大力培育和使用执业兽医、乡村兽医，使其成为社会化兽医服务的主力军。专业的兽医从业人员是兽医社会化服务体系的基础，无论从政府购买兽医公共服务，还是兽医社会化服务需求来看，兽医人员的数量和服务质量是满足动物疫病诊疗与检测、动物疫病免疫、动物及动物产品检疫等诸多领域的兽医服务需求的基础。三是鼓励有条件的兽医高校和科研院所、社会组织等社会力量参与购买兽医公共服务，逐步将动物疫病诊断和监测、病死畜禽的无害化处理、动物产品质量安全检测、动物及动物产品风险评估、规划评估等纳入购买服务范围。

3.3 “怎么买”

“怎么买”是指政府如何向社会力量购买公共服务，需要明确政府购买兽医公共服务应选择哪种主要购买方式、购买数量及制度设计。西方发达国家一般选择合同外包作为政府购买公共服务的主要方式。如比利时联邦食品链安全局通过外包合同方式，将疯牛病的诊断、监测和研究等工作交由Melle实验室完成。“如何买”主要体现三个方面：第一，政府通过竞争招标、平等谈判或协商,与有资质的社会主体或个人签订合同，明确购买服务的流程和时间要求；第二，按合同要求约定各自的责、权、利，并签订相关工作目标责任书；第三，完善财政资金使用制度，加大用于购买兽医公共服务的资金投入，同时出台适合当地的资金管理方法和实施细则。

3.4 “买得好”

“买得好”是指政府如何对公共服务质量进行科学合理评价。实践表明，开展公共服务质量评价，对于公共服务质量、公共服务绩效和公民满意度都会产生积极影响。在实际运用中，依照评价服务着眼点的不同，评价公共服务质量的方法主要有两类：公众评价模式（公民满意度调查）和专业评价模式。我国政府购买兽医公共服务要做到“买得好”，需要做好以下四个方面：第一，建立“提供高服务质量为导向”的理念，一方面要提高政府部门的服务质量效能，促进其对服务质量进行监督和评价，提升公众对兽医部门的信心；另一方面，要建立公平竞争的市场环境，激发市场活力，实现优胜劣汰。第二，建立评价兽医公共服务质量的技术方法，对购买兽医公共服务的实施过程、实施效果、实施效率等方面的数据进行评估。评估方式可以包括绩效考核指标评估、标准化指标体系评估等多种方式。第三，建立以服务质量和服务效果为重要依据的付款方式，建立综合评审机制以及信用档案和黑名单制度，依据评价结果和服务对象的满意度来付款。第四，调动第三方、公众、媒体等监督力量，形成社会力量共同参与治理的格局，同时建立兽医服务领域信用记录和退出机制，对严重违法失信主体，按照有关规定实施联合惩戒。