一起“无证”违法从事动物诊疗活动案的评析

赵韶阳，郭继海

（青岛市农业行政执法支队，山东青岛 266003）

1 案件来源

2018年8月13日，A市动物卫生监督所对B动物医院进行监督检查时，发现该动物医院在取得营业执照之后和动物诊疗许可证之前的时间段内，存在未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的行为，该动物医院的行为涉嫌违反了《动物防疫法》第五十一条规定，即未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动；同时，还发现该动物医院执业兽医张某未经兽医执业注册即从事动物诊疗活动的行为，该行为涉嫌违反了《动物防疫法》第八十二条规定，涉嫌未经兽医执业注册从事动物诊疗活动。

2 调查经过

8月13日，经请示批准立案后，执法人员对B动物医院进行调查取证。执法人员在现场收集了该动物医院负责人陈某和执业兽医张某身份证、《动物诊疗许可证》《营业执照》、3份病例（处方笺）复印件，对动物医院负责人、3份病历的宠物主人进行了调查询问，并制作了《询问笔录》《现场检查勘验笔录》。经调查，B动物医院存在未取得《动物诊疗许可证 》期间从事动物诊疗活动的违法事实；执业兽医张某存在未经兽医执业注册从事动物诊疗活动的违法事实。

3 处理结果

经调查，认定B动物医院未取得动物诊疗许可证、执业兽医张某未经兽医执业注册从事动物诊疗活动的违法事实存在，根据“一事不再罚”原则[1]，B动物医院未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的行为，违反了《动物防疫法》第八十一条第一款之规定：“未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的，由动物卫生监督机构责令停止诊疗活动，没收违法所得；违法所得在三万元以上的，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足三万元的，并处三千元以上三万元以下罚款。”，应当依法给予行政处罚。

A市动物卫生监督所于8月16日向B动物医院送达了行政处罚事先告知书，当事人未提出陈述、申辩的要求，依据《动物防疫法》第八十一条第一款之规定，参照A市《畜牧兽医行政处罚裁量标准》，8月27日A市动物卫生监督所向B动物医院送达了《行政处罚决定书》，作出没收违法所得1 689元，并处3 000元罚款的行政处罚决定。当事人当日到指定银行缴纳了罚款。

4 案件点评

4.1 主体适格

动物卫生行政管理活动中，由适格动物卫生行政主体实施行政处罚权，能够达到实施行政行为的目的，并实现国家对动物防疫秩序的有效管理[2]。本案执法主体为A市动物卫生监督所，根据《动物诊疗机构管理办法》第三条第三款“县级以上人民政府设立的动物卫生监督机构负责本行政区域内动物诊疗机构的监督执法工作”的规定，执法主体适格。《行政处罚法》第三条规定，对公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚。正确认定违法主体，是行政处罚成立必不可少的要件。本案违法主体为B动物医院，属于具备民事权利能力和民事行为能力的法人组织，违法主体适格。

4.2 违法事实清楚

执法人员对B动物医院负责人陈某和执业兽医张进行了调查询问，同时根据3份病例（处方笺）载明的信息，收集了3名宠物主人提供的重要证据，形成了完整的证据链。B动物医院负责人、执业兽医以及3名宠物主人的询问笔录，B动物医院3份病例（处方笺）出具的时间，动物诊疗许可证载明的发证时间在空间和时间上，均互相印证了B动物医院未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的违法事实。

4.3 法律适用准确

法律适用准确是动物卫生行政主体作出行政处罚决定的关键，也是以事实为依据、以法律为准绳的法律适用原则的基本要求[3]。本案针对“未取得动物诊疗许可证从事动物诊疗活动”的违法行为，事实认定清楚，应按照《动物防疫法》八十一条第一款的规定进行依法惩处，充分体现了法律适用的合法、适当、及时的要求。

5 有关思考

本案是一例典型的“无证”从事动物诊疗活动的案件，在日常监督检查中没有动物诊疗许可证从事动物诊疗活动的较容易被发现，但对这种动物诊疗许可证营业执照都齐全的情况，违法行为往往发生在营业执照和动物诊疗许可证取得之间的时间段，这在监督执法中容易被忽视。据了解，这种“无证”违法行为在新开业动物诊疗机构中普遍存在，本起案件的成功查处，不仅对“无证”从事动物诊疗活动的违法行为进行了有力打击，也给今后类似案件的查处提供了参考。

5.1 关于“先照后证”

2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》指出“改革工商登记制度，对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可”。根据《动物防疫法》第五十一条的规定，动物诊疗活动属“从事需要许可的生产经营活动”，按现行规定要求，动物诊疗机构应当持营业执照向畜牧兽医主管部门申请动物诊疗许可，经许可后方可从事动物诊疗活动。因此，动物诊疗机构在取得动物诊疗许可证之前的动物诊疗行为，构成违法。

5.2 关于执业兽医违法从业

《动物防疫法》明文规定，执业兽医应取得执业资格，并经兽医主管部门兽医执业注册备案后，方可从事动物诊疗活动。作者认为这类案件中执业兽医是动物诊疗机构的员工（有聘用合同），其开展动物诊疗活动出具兽医处方笺是代表动物诊疗机构开展的，且其从事动物诊疗活动出具的兽医处方笺是证明动物诊疗机构“无证”从事动物诊疗活动的重要证据，这种行为直接构成了动物诊疗机构的违法，但执业兽医出具兽医处方笺的同时，间接又构成了另一种行为上的违法。

5.3 关于违法所得认定

作者认为，此类案件中执业兽医作为动物诊疗机构的员工，其开展动物诊疗活动的行为是代表动物诊疗机构，其出具兽医处方笺上的收费金额，是作为动物诊疗机构的经营性收入，应当认定为动物诊疗机构的违法所得，而并非执业兽医违法从事动物诊疗活动的违法所得；关于执业兽医违法所得的认定，作者认为既然执业兽医和动物诊疗机构是雇佣关系，那么执业兽医在违法出具兽医处方笺首、末时间段之内的工资收入应当认定为执业兽医的违法所得（对于诊疗机构负责人和执业兽医为同一人的，作者认为应当以该地区动物诊疗机构中同类工种的月平均工资收入，认定执业兽医的违法所得）。

5.4 关于做好法律法规宣贯

规范动物诊疗机构依法从事动物诊疗活动是监督执法的主要目的和真正意义，国家执法主体同时担负着普法的重要职责。因此，动物卫生监督机构作为动物卫生执法主体，应当在日常监督执法的同时加强执法、普法宣传力度，对国家相关法律、法规和能够影响行政管理相对人的政策性变化，应当及时通过新媒体、报刊、明白纸等多途径进行普法宣传，将普法教育贯穿于事前、事中、事后全过程，使行政相对人多途径学习法律知识，树立法治观念，引导管理对象依法依规合法经营，切实规范动物诊疗行为。