沈丘县统筹整合使用涉农资金的实践与思考

刘国庆

摘要：近年来，河南省沈丘县加大统筹整合和资金投入力度，优化涉农资金使用机制，健全完善资金使用流程，着力构建统筹机制和监管机制，切实提高涉农资金使用效益和配置效率，为完成脱贫摘帽提供了坚强保证。本文在总结成功经验的基础上，针对目前存在的问题，提出了相应建议。

关键词：统筹整合；涉农资金；脱贫攻坚

近年来，河南省沈丘县立足县情实际，按照《国务院办公厅关于支持贫穷县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》及财政部和国务院扶贫办等有关工作要求，加大统筹整合和资金投入力度，优化涉农资金使用机制，健全完善资金使用流程，着力构建统筹机制和监管机制，切实提高涉农资金使用效益和配置效率，为完成脱贫摘帽提供了坚强保证。

一、沈丘县脱贫攻坚基本情况

沈丘县位于河南省东南部，辖22个乡镇（办事处），578个行政村（居委会），总人口130万人，县域总面积1080平方公里。2002年被列入国家级扶貧开发工作重点县，2011年被列入国家大别山片区特困地区重点县，是全省统筹整合涉农资金工作试点县，也是河南省今年要脱贫摘帽的四个县之一。

近年来，沈丘县将脱贫攻坚作为头等大事，深入贯彻落实习近平总书记扶贫开发战略思想，围绕今年年底脱贫摘帽工作任务，按照“三个零差错”、“三个明显提高”工作要求，加快推进精准扶贫、精准脱贫，大力发展产业扶贫和村级集体经济，认真落实各项扶贫政策，努力提高“三率三度”，取得一定成效。经过档卡规范化建设和动态调整，目前全县已脱贫19766户82130人，还有未脱贫11677户43006人。

二、沈丘县统筹整合资金的主要做法

（一）着力构建工作机制。成立全县统筹整合涉农资金工作领导小组，先后印发《沈丘县精准扶贫整合资金使用管理办法》、《沈丘县统筹整合使用财政涉农资金支持精准扶贫实施细则》等文件，具体指导全县涉农资金统筹整合工作。在专项资金分配时，组织每个乡镇编制贫困村扶贫项目规划，上报全县脱贫攻坚工作领导小组，纳入精准扶贫项目库，确保资金跟着项目走、项目跟着规划走、规划跟着脱贫目标走、目标跟着扶贫对象走。同时，出台《沈丘县金融扶贫实施方案》和《沈丘县银行业金融机构金融扶贫目标考核办法》，撬动更多的金融资金、社会资金参与扶贫，多渠道增加扶贫开发投入。在项目申报时，实行县乡村三级审议制，贫困村根据贫困户申报的项目，通过“四议两公开”进行审议，经驻村第一书记签字、乡镇扶贫办审核、县脱贫办组织专家评审、领导小组审议后纳入项目库，建立电子台账，实行信息共享，按政策规定进行项目评审、公开招投标并启动实施。在项目验收时，由项目主管部门依据实施方案，报请县脱贫办，由相关职能部门及有关专家联合验收，合格后经脱贫攻坚领导小组批复拨付资金。为督促相关部门履行责任，全县脱贫攻坚领导小组对成员单位细化工作任务，夯实工作责任，有力保障了涉农资金整合和项目实施。

（二）认真编制整合方案。围绕《沈丘县“十三五”脱贫攻坚规划》，分年度制定了《沈丘县2016年涉农资金统筹整合实施方案》和《沈丘县2017年涉农资金统筹整合实施方案》，明确被整合涉农项目的实施范围、实施内容、项目资金总额构成及使用预算等内容，保持整合方案与全县脱贫攻坚规划相衔接。当部门专项规划与脱贫攻坚规划不一致时，县精准扶贫政策落实工作领导小组组织专家团进行论证，区分具体情况研究处理，统一调整项目规划，同时报上级部门备案。为体现项目与脱贫成效挂钩，建立以脱贫成效为导向、以资金规范使用为重点的绩效考评体系，科学设置考评指标，明确项目安排和资金使用绩效目标，制定资金整合绩效清单，做到项目、资金、绩效有机统一、协调推进。对纳入实施方案的项目，按照整合方案要求，围绕脱贫目标，瞄准建档立卡贫困人口，以贫困群众稳定脱贫为目标，实现项目与贫困地区基础设施建设、产业发展、金融扶贫有效对接。

（三）切实加强资金管理。印发《沈丘县精准扶贫整合资金管理办法》等有关文件，县财政局设立精准扶贫整合资金专户，各渠道统筹整合的涉农资金一律进入专户、建立台账，实行专户、专账、专人管理。在资金拨付使用操作流程上，根据统筹整合资金实施方案，通过政府批复、审计监督、财政拨付等流程，做到项目成熟一个、资金拨付到位一个。明确中央、省、市、县各类资金预算指标，从资金来源、资金安排、资金拨付等方面对整合资金全程跟踪管理、封闭运行，每月形成资金整合月报，报送县脱贫攻坚领导小组及其成员单位，实现资金公开透明和信息共享。对预算资金与年度预算不一致的，按程序报请县人大审议，批复后予以实施。

（四）着重强化资金监管。严格按照《河南省扶贫对象精准识别及管理办法》要求，建立健全整合资金使用管理全程公开公示制度，将统筹整合资金的来源、用途和项目建设等信息，在沈丘县委政府网站上公开公示，接受全社会监督。为进一步强化整合资金监管，我们主要采取三项举措：一是县财政部门做到“四个知道、一个跟上”，即知道目前脱贫攻坚中资金的统筹整合情况、知道脱贫实施中资金的使用情况、知道资金使用过程中有哪些缺口、知道整合资金精准扶贫的效果，经常性的资金运行分析和监督工作跟上。二是组织审计、纪检、监察等部门，全程监督整合资金申报、立项、分配、使用，从审计局抽调两名副科级干部，对所有项目进行跟踪审计。三是县纪检、扶贫、财政等有关部门定期对拨付的财政涉农资金开展电话查询、实地抽查和专项检查，一经发现问题，建立台账、跟踪整改、对账销号。

三、沈丘县涉农资金统筹整合的成效及经验

（一）整合进度。自2016年7月开展涉农资金统筹整合以来，全县共整合上级资金文件102项。其中2016年整合资金24043.2万元，目前已按项目方案及合同拨付到位；2017年计划整合5亿元，截至目前整合48810.22万元，已按项目进度拨付17328.61万元，待拨31481.61万元。

（二）整合模式。在资金整合工作中，认真研究各项政策，提出了“三要三不要”的指导思想，即要全员研究政策，不要主观臆断乱作为；要全面及时整合，不要被动应付走形式；要全程跟踪问效，不要脱离监管留风险。在具体工作推进上，采取了“四三二一”工作法。“四”是指“四个精准”，即把握政策精准、落实措施精准、实施项目精准、补贴对象精准；“三”是指“三个渠道”，即整合上级资金、统筹县级财力、撬动社会资本；“二”是指“两个监管”，即审计跟踪监管、监察问效监管；“一”是指“一个龙头放水”，即整合资金全部进入专户，由县脱贫攻坚领导小组审批拨付。endprint

（三）改革创新。在工作机制创新方面，成立沈丘县精准扶贫政策落实工作领导小组和沈丘县整合资金办公室，按照上级文件对扶贫工作的要求，把中央规定的20项、省里规定的13项范围内的资金，全部整合进入精准扶贫整合资金专户，形成“一个池子蓄水”；项目资金经全县脱贫攻坚领导小组审核批复后，由整合资金办公室统一拨付，形成“一个龙头放水”；出台《沈丘县脱贫攻坚工作督导方案》，将项目资金实施和政策落实作为重点督导内容，确保资金使用安全有序，实现了由“资金等项目”向“项目等资金”转变。在整合资金渠道创新方面，对上级资金，坚持应整尽整，纳入整合资金专户，做到大类间统筹、大类内打通；对县级资金，除保民生、保运转之外，其余财力主要用于扶贫工作；对社会资金，充分发动金融机构、成功人士、龙头企业等社会资本方投入脱贫攻坚，形成脱贫合力。

（四）脱贫成效。一是有力推动了产业扶贫。在扶贫车间方面，全县计划建设200个车间，项目总投资8900万元。目前已建成74个、在建106个，吸纳贫困人员1500名，月人均工资1500—3000元。如周口凯旺电子在石槽集鄉、老城镇等9个乡镇建设了17个扶贫车间，安排就业700多人，其中贫困户160多人，月人均工资在2000元以上；大雄鹰服饰在莲池镇、卞路口乡等3个乡镇建成5个扶贫车间，吸纳300多名留守妇女就近就业，其中贫困群众60多人。在光伏发电方面，全县规划建设400个项目，项目总投资1.6亿元。目前已建成并网发电293个，每个电站装机60千瓦，每个电站每年收入7万元左右，可稳定收益20—25年。除去运维成本后，对每个电站光伏发电收入实行“四六分成”，即电站所在村得“四”，作为本村集体经济收入，用于扶持贫困户或兴办公益事业；乡镇得“六”，根据贫困户分布情况，统筹分配到未建立光伏电站的村，计入村集体经济收入，用于扶持贫困户或兴办公益事业。二是有力推动了村级集体经济发展。充分发挥村集体经济组织市场主体功能，把涉农整合资金、产业项目资金和金融扶贫贷款，作为以贫困户为股东的集体股，投入到扶贫基地或带贫企业，签订合作经营协议，获得稳定性分红收入，优先用于带动贫困户；合作社与贫困群众再签订合作帮扶协议，实行动态管理，确保贫困户每年获得稳定性收入。目前，全县550家村集体经济合作社已与38家种养扶贫基地、6家带贫企业和6987户贫困群众签订了“双向”协议，每户每年保底增收500—3000元。三是有力推动了金融扶贫。全县拿出5300万元作为风险补偿金，先后注入县邮储银行、县农商行、中银富登村镇银行等金融机构，累计发放户贷户用扶贫小额贴息贷款1792笔、11203万元，发放户贷企用扶贫小额贴息贷款1000万元，带贫企业和新型农业经营主体贷款476笔、32002万元。四是有力推动了基础设施建设和行业扶贫政策落实。全县投入1.3亿元，实施危房改造、标准化卫生室和通村公路等基础设施项目，为所有建档立卡贫困学生发放教育资助金，为所有建档立卡贫困群众购买人身意外险，缴纳城乡医保个人缴费部分，并免费安装有线电视和自来水。

四、沈丘县整合涉农资金存在的问题

（一）全县整体财力不足，自身可整合资金偏少。沈丘是传统平原农业大县，自身底子薄，财政收入较少，可用财力主要依靠上级转移支付。同时，道路、交通、农田水利等基础设施历史欠账多，社会事业发展较为滞后，脱贫攻坚面广量大，县级财政“捉襟见肘”，可支配财力不足，自身可用于整合的涉农资金偏少。

（二）脱贫攻坚任务繁重，资金投入缺口较大。由于今年年底要实现脱贫摘帽，三年任务一年完成，时间紧、任务重，产业扶持、政策落实、基础设施和公共服务设施建设、农村危房改造以及医疗兜底、社会救助等方面的资金需求量很大，预计今年投入资金超过11.8亿元，而全县2017年可整合涉农资金才5亿元，全部整合后仍有不小的资金缺口。

（三）配套资金比例偏高，县级财力压力较大。上级下达切块资金时，有的项目要求县级配套或自筹资金，作为贫困县财政压力较大。比如，2016年通村公路和农村公路中小桥梁中央车购税资金项目，总投资22840.1万元，其中中央、省级资金8244.1万元，需要市级、县级自筹资金14596万元，占总投资的64%；2017年第一批农村公路切块中央车购税资金项目，总投资2720万元，其中中央、省级、市级资金1400万元，需要县级自筹资金1320万元，占总投资的49%。

（四）资金使用不均衡，制约脱贫攻坚整体推进。目前，统筹整合资金优先用于贫困村的基础建设和产业发展项目。经过这些年的扶贫开发，贫困村的基础设施、公共服务设施和产业发展得到大幅度提升。但涉农资金整合后，非贫困村用于基础设施、公共服务设施和产业发展资金不增反降，造成了新的不平衡，制约了全县脱贫攻坚整体推进。

（五）项目程序较为繁琐，影响项目建设进度。项目从立项到招标再到施工，程序较多、时间较长，加之受天气等多方面因素影响，有的项目会错过最佳施工季节，甚至有些项目当年立项当年不能完成，需要跨年度实施。

五、进一步完善统筹整合涉农资金的政策建议

（一）加强对统筹整合涉农资金工作的政策研究。通过统筹整合涉农资金，基层政府在涉农资金使用方面有了更大的自主权和针对性，有效避免了资金浪费，显著提升了资金使用效益。建议加强对统筹整合涉农资金工作调查研究，结合贫困县非贫困村情况，出台优惠政策，长期坚持开展统筹整合涉农资金工作，优化财政涉农资金供给机制，从资金到项目形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶困投入新格局，保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战。

（二）取消或减少一些项目资金配套，做好切块下达的资金扶贫。当前贫困县由于财力有限，建议上级考虑县级财力实际情况，加大对试点县的资金投放力度，取消或减少一些项目的配套比例，减轻地方财政压力。同时，县级财政要根据省财政按因素法切块下达的资金，结合扶贫项目重点和产业扶持导向目录，做好与上级财政扶持资金的无缝对接，提高计划整合资金规模占纳入整合范围资金规模的比例，集中财力支持脱贫项目。

（三）加快项目资金落实，支持脱贫攻坚期内项目建设。脱贫攻坚期内，各项扶贫措施落实和基础设施建设任务十分繁重，一些项目需要长期规划、统筹推进。建议上级出台指导意见，提前规划、提前下达项目资金，集中用于脱贫攻坚期内的扶贫项目建设。

（四）加大对非贫困村政策扶持力度。平原农区基础设施建设历史欠账较多，攻坚期内贫困村比非贫困村资金投放量大，使一些非贫困村基础设施没有得到及时改善。建议加大对非贫困村的扶持力度，明确整合资金可用于非贫困村的基础设施和公共服务设施建设。

（五）加大对村级集体经济组织的扶持力度。目前，大部分行政村的村级集体经济力量较为薄弱，致使村级组织的号召力和战斗力不强，影响了脱贫工作开展。针对这个问题，沈丘县以全省村级集体经济发展试点县为契机，成立了550个村级集体经济组织，通过注入整合涉农资金，支持集体经济组织开展经营，增强基层组织“造血”功能。但由于总体资金量偏小，面临“僧多粥少”的困难，一些集体经济组织起步较难，需要上级部门支持。建议上级部门加大对村级集体经济组织的扶持力度，下拨专项资金支持村级集体经济发展。

（作者系河南省沈丘县县长）

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