改革发展步伐稳转型升级动能新

张天佐　赵长保　刘建水　杨洁梅

摘要：2017年农业农村经济形势总体呈现稳中向好、稳中有进的态势，但农业发展的内外部环境都在发生着深刻变化，面临着许多新情况新问题新困难新矛盾，为了对形势作出科学准确研判，及时谋划应对之策，农业部产业政策与法规司日前召开了农业农村经济热点问题小型座谈会。座谈会以农业供给侧结构性改革为主题，重点从优化农业结构、培育农业发展新动能、推进农业绿色发展、深化农村改革四个方面进行了深入研讨交流，提出了一系列完善政策的创新思路与对策建议。

关键词：供给侧结构性改革；农业结构调整；农民增收；农业可持续发展；农业发展新动能

日前，农业部产业政策与法规司召开了农业农村经济热点问题小型座谈会，来自国家发改委、中国农科院和有关院校的专家学者、农业大县代表、部分省市农业政策法规系统的同志参加了会议。与会代表围绕农业供给侧结构性改革主题，重点研讨了调整优化农业结构、培育农业发展新动能、推进农业绿色发展、深化农村改革等方面出现的新情况新问题，提出了完善政策的思路和建议。现将座谈会上的主要观点做简要综述。

一、关于调整优化农业结构

从黑龙江、河南、山西、四川、云南等地与会同志反映的情况看，各地调整优化农业结构取得积极进展，但调整结构进中有忧，当前仍面临一些突出问题。一是大宗产品过度进口挤压了结构调整空间。我国大宗农产品的基础竞争力不足，过度进口问题突出。近年来粮食进口（含大豆、薯类等）已经相当于全国粮食产量的1/5，如果进出口统筹得不好，大宗作物调不到位，其他作物也会受影响。比如大豆，据我国大豆和玉米单产测算，增加1000万吨大豆种植约可减少3300万吨玉米产能，前提是要有效调减1000万吨大豆进口，但目前调控大豆进口仍缺乏有效手段，今年1—9月我国进口大豆7136万吨，同比增长16.6%。黑龙江省反映，尽管大豆面积快速增加，但面临进口大豆竞争，效益前景不容乐观。二是结构调整趋同风险加大。“三大主粮”作物面积近14亿亩，调减难度大，无论调什么、种什么都会对市场带来影响。消费结构升级带来的需求增长总体上是缓慢递增的，当前一些产品供给過快增加，市场价格正在向盈亏平衡点靠拢，如果调整步子迈得太快，可能导致阶段性“卖难”，放大市场波动。三是结构调整受到资源等多方面制约。玉米主产区调整改种其他作物，灌溉水源、机井、大棚、冷库等设施设备都需要重新布局建设，一些地方为了改种稻谷过度抽取地下水，又造成新的资源环境问题。四是精深加工发展滞后。将来特色优势产业发展的一个重要方向是深加工，发展深加工需要育种、生产、加工、营销各环节的系统性支撑，但目前品种选育落后于生产需求、生产标准化程度不高、产品开发滞后等问题仍比较突出。比如，在优质专用小麦推广中，经得起市场检验的优质专用品种还不多，加上配套栽培技术推广不够，一些地方生产的专用小麦品质不稳定，达不到收购标准，严重影响了制粉企业的收购积极性。

与会同志认为，当前我国农业已经快速、全面、深度融入国际市场，国内农业政策尤其是结构调整政策必须“内外兼修”。一方面，要协调推进农产品贸易政策和结构调整政策，明确国内粮食安全需要保的基本面积、基本产量，对大宗农产品进口规模做出合理限定，强化“两反一保”措施的刚性触发机制，为国内调整结构留出必要的空间；另一方面，我国农业资源丰富、特色鲜明，发展劳动力密集型产品、特色优势产品具有比较优势，市场潜力很大，要大力推进规模化经营、标准化生产和全产业链开发，在品种选育推广、全程机械化、产品研发和技术集成应用等关键环节取得突破，推动产业集聚发展，着力打造特色产业的经济优势、技术优势、产业优势和市场优势。

二、关于培育农业发展新动能

座谈中大家都感到，当前农业农村经济形势的确比较复杂，农业农村经济持续发展的新动能不断积聚，但面临的矛盾和困难也比较多，一些新情况和苗头性、趋势性问题开始显现，特别是农民增收向好基础还不稳固，形势不容乐观。 与会同志围绕以下三个方面进行了研讨：

（一）关于农民收入问题。与会同志认为，农民收入增长总体趋缓的格局并未发生大的改变，当前农民增收仍面临一些突出困难和问题：农产品价格下行影响增收。黑龙江省反映，去年稻谷最低收购价每斤下调5分钱，全省稻农减收17.75亿元，鉴于玉米收储制度改革的影响还没有完全消化，建议国家调整稻谷收储政策不要太急过陡，给农民适应市场调整生产一定的缓冲时间。低收入农户增收困难。按收入五等份分组，2014年和2016年全国农户中低收入户的人均可支配收入不仅没有增加，反而比上年分别减少3.8%和2.6%。河北省全省建档立卡贫困人口183.4万人，贫困农户均为小农户。如何促进小农户收入增长，使其更多分享经济社会发展成果，已经成为迫切需要解决的问题。

与会同志认为，由于结构调整、改革和创新等因素存在复杂性，新动能的释放需要一个过程，不可能一蹴而就，新旧动能在相当长一个时期内还将并存，在培育新动能激发农民增收潜力的同时，也要加强农民收入形势的跟踪研判，搞好政策间的协同配套，把培育农民增收的长效机制与短期稳定机制结合起来，为新旧动能的平稳转换提供政策支撑。一方面，要逐步建立农民收入的“安全网”。实施重要农产品生产者的收入保障补贴制度，确保生产者的基本收益，保障供给安全；建立农产品收入保险制度，更多地利用市场机制平抑价格波动的损失；完善对低收入群体和收入增长困难群体的社会保障体系，为农民收入持续稳定增长提供基本保障。另一方面，针对小农特别是纯农户的支持政策，不应是单纯保护、以至固化其弱质性的生产经营现状，要提升生产规模、完善服务体系、推动融合发展，引导小农户提高农业生产的综合效益和市场竞争力。

（二）关于农村新产业新业态发展。与会同志提出，农村新产业新业态发展是一个长期的过程，需要关注和把握好几个方面的问题。一是坚持以发展现代农业为基础。要立足农村的自然资源、生态环境、民俗文化和产业优势，在传统农业改造升级中培育新业态，让“千年铁树发新芽”。打造好“三区三园一体”平台，推动新产业新业态集聚发展，重点解决贷款难、风险高等突出问题，对新农民投资开展农业基础设施建设给予适当补助；引入农业保险的第三方评估机制，合理确定农业保险费率和理赔标准，严格进行灾害损失评估，避免保险公司既当裁判员又当运动员，提升农业保险效能。二是坚持农民的主体地位。有同志提出，推动农村一二三产业融合发展，应该是农民去整编外部要素，而不是外部力量来整编农民，关键是在农户及其联合体这个层面上，推动一二三产业从平面的“集合”、“联合”转向互相渗透、不分彼此的深度融合，使产业融合成为农民收入的新增长点。要看到农村田园风貌、乡土风情等生态价值、文化价值的巨大潜力，在引入资本推进产业融合的过程中，除了引导资本与农民形成紧密的合作关系，更要帮助农民把农村土地和其他资源的价值账算清楚，算明白，为农民分享今后的发展成果留下余地。三是因势利导、有序发展。新产业新业态的发育是市场主体和要素资源集聚、整合、相互作用的结果，有其自身的发展规律。政府要从长远发展的战略出发，激励而不是取代，护航而不是包办，更多依靠市场主体扎实有序地推进，避免盲目刮风、遍地开花，“一哄而上”、“一哄而下”。endprint

（三）关于完善新型主体与农户间的利益联结机制。据河北省调查，目前合作社、股份合作组织、龙头企业等新型经营主体带动农户的比例达到41%，尽管带动覆盖面不低，但带动作用大多停留在社会化服务、农资供应、订单收购等环节，新型主体特别是龙头企业缺乏与农户建立紧密型利益联结机制的动力，小农户通过合作、入股等方式分享二三产业增值收益的比例不到1%。与会同志提出，紧密型利益联结机制是在产业链条延伸的过程中，各类市场主体不断博弈形成的，既要尊重其发展规律，也要从激励和约束两方面加强引导。在政策扶持层面，要结合现代农业产业园创建、产业扶贫、品牌建设等工作，在资金投放、项目安排、信贷支持、评优表彰、试点示范等方面，对利益联结紧密、实效突出的新型经营主体给予政策扶持，推动全产业链提质增效，拓展利益共享空间，真正调动起新型主体和农民两个方面的积极性。在制度约束层面，要通过风险保障金、“保底收益+二次分红”等方式，督促龙头企业严格履行订单合同，及时兑付原料款、股份分红、工资福利、土地流转租金等，为相对弱势的小农户提供必要的制度保障。

三、关于推进农业绿色发展

与会同志一致认为，推动绿色发展已经成为各个方面的共识，但在工作推进层面还面临不少困难和问题，构建绿色发展的政策体系还有很长的路要走。一是补贴政策有待完善。湖南省反映，轮作休耕试点工作一定三年，2017年的试点资金从重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点项目中统筹解决，明后年休耕资金还没有明确的项目渠道支持，影响了基层政府的工作积极性。此外，中央财政未安排管护经费，地方政府和农民对休耕耕地管护缺乏积极性，休耕后“一年长草、两年长柴、三年长树”，将影响耕地复耕。二是经济效益有待提高。轮作休耕不仅是改善农业生态环境的一项举措，也是调节市场供求平衡的“砝码”，今后要在全国更大范围内推行轮作休耕制度，光靠政府补贴资金有限，农民收入保障压力很大。迫切需要针对不同地域、不同类别的轮作休耕区，细化指导方案，创新技术路线，探索“稻-烟”、“稻-菜”、“稻-油”等多种兼顾生态平衡和产出效益的轮作休耕模式，提高经济效益，才能调动农民的积极性。三是市场化运行机制有待完善。甘肃省反映，用废旧农膜生产再生颗粒的成本高达4000多元/吨，而再生颗粒的市场销售价格从2015年的7500元/吨下降到目前的4200—4800元/吨，废旧农膜加工企业的利润率不足2%，企业经营困难直接影响了整个回收机制运转。需要探索建立与终端产品生产量、销售量及价格等挂钩的补贴动态调整机制，帮助回收企业提高应对市场风险的能力。

与会同志提出，农业绿色发展看似是资源环境问题，其实质也是经济问题，目前，农业绿色发展主要由政府主导、单一推进，这在试点初期是可行的、有效的，但长期来看不可持续。推动农业绿色发展不能只是政府唱独角戏，关键是建立起“政府主导、市场运作、社会参与”的协同机制。既要持续稳定加大财政资金投入力度，引导生产者转向绿色生产方式；更要发挥好市场这只“看不见的手”在资源配置上的优势，驱动绿色产业、发展绿色经济，使生产者和消费者自觉主动把生态环保放在重要位置去考虑，激发全社会发展绿色农业的积极性。

四、关于深化农村改革

围绕深化集体产权制度改革、完善农业经营体制机制、创新财政金融支农方式等主题，浙江、上海、云南、江西、重庆、宁夏等省（区、市）分别交流了各地改革实践经验和对相关问题的认识。

（一）关于集体资产清产核资和完善股份权能。清产核资是集体产权制度改革的基础性工作，浙江省总结了嘉兴地区集体资产清产核资的成功做法，较好地回答了谁来清、清什么、怎么清、清出来问题怎么办、清完怎么管等关键问题。与会同志提出，农村集体“三资”管理是农村基层社会治理现代化的重要组成部分，也是我国农村经营管理中的一块短板，要在集体“三资”管理全面升级上下功夫，在国家层面要加快相关法律制度安排，修订完善农村集体经济组织财务会计制度；在省级层面要抓好集体“三资”管理的平台建设；在县乡层面要抓好政策落地，强化日常管理和信息公开，做好集体资产的保值增值。上海市闵行区在完成村级集体产权制度改革的基础上，进一步探索集体资产股份权能实现与管理的办法，全面开展集体资产股份占有权和收益权试点，探索集体资产股份有偿退出权、继承权、抵押权等权能实现方式，把集体资产股权化改革进一步推向深入，形成的改革经验值得借鉴。

（二）关于培育新型经营主体。有同志指出，一些地方在培育发展新型经营主体的过程中，“扶优扶大扶强”的政策倾向对中小规模农户产生挤出效应，一定程度上忽略了支持和带动小农生产。不少新型主体同时注册2—3个牌子套取政策优惠，合作社能够有效运转的比例不高。针对当前认识和实践中存在的偏差，需要在政策上加强引导：一是促进新型经营主体群体健康发展。注重在培养专业农户和新型职业农民的基础上培育新型主体，缓解现代农业发展后备人才不足的问题；注重引导新型主体按照市场需求而不是政策优惠开展生产经营和市场拓展；健全新型主体信息登记管理系统，准确把握其数量和质量，为科学决策提供依据。二是对小农户分类施策、精准扶持。针对小农户分化的实际，对纯农户要以培育家庭农场和合作社为主，提升其规模经营水平；对兼业农户和非农农户要在提高其非农就业能力的前提下，引导其将土地托管、流转或入股；对老龄农户应完善和提高养老保障，推动土地向新型主体集中。三是优化财政支持方式。增强财政支持的公共性、精准性和有效性，避免扭曲市场主体行为，扭曲资源要素价格，扭曲公平竞争环境。重点投向农业基础设施、人才培养、先进技术和品种引进推广、资源环境保护、区域公共品牌建设等具有公共品或准公共品性质的领域。引入市场化机制，更多采用财政撬动金融的方式加大对新型经营主体的扶持，逐步减少对新型主体直接分配项目和补贴资金。

（三）关于财政补助资金股权化改革。重庆、宁夏等地总结了财政补助资金股权化改革试点进展，2016年重庆市股权化改革项目资金总量10亿元，其中量化给集体经济组织和农户的股份6.8億元。从实施效果看，改革有利于增加农民特别是贫困地区农民收入，有利于提高财政资金使用效益，有利于形成紧密型利益联结机制，是优化财政支农方式的一条新路。结合实践中面临的问题，与会同志提出了进一步完善改革试点的政策建议：一是要明确适合进行股权量化的财政资金范畴。农村基础设施建设等具有准公共品性质的项目资金、新型经营主体贷款贴息等难以分割的资金不参与量化，具有产业扶持性质的专项资金可积极开展尝试。二是要调动新型经营主体的积极性。财政资金投放渠道和方式改变后，在利益分割、监督使用等方面发生了新的变化，使新型经营主体积极性受到影响。建议将所设股份视同优先股，不参与和干预项目经营管理，保障农业企业和农民合作社自主经营。三是要强化监管和权能实现。完善项目遴选、股权配置、年度分红等关键环节的制度规定，实现支农资金全过程监管和绩效评估。明确量化股权的流转、展期、赎回、清算等相关规则，完善长效运行机制。

（作者单位：农业部产业政策与法规司）

责任编辑：凌玉endprint