关于吉林省贫困县涉农资金整合试点工作的调研报告

徐阳

摘要：本文介绍了吉林省在贫困县涉农资金整合的探索，分析了目前吉林省涉农资金整合试点工作存在的问题，并提出建议。

关键词：贫困地区；财政涉农资金；改革

吉林省高度重视贫困县涉农资金整合试点工作，印发了《吉林省人民政府办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的实施意见》（吉政办发〔2016〕61号），将8个国家扶贫开发工作重点县全部纳入试点县范围，在中央列入统筹整合范围20项财政涉农资金基础上，将省级25项用于农业生产发展和农村基础设施建设方面的财政涉农资金全部列入统筹整合范围。同时要求试点县上级市州财政和试点县本级财力安排的涉及农业生产发展和农村基础设施建设方面的资金都要纳入统筹整合使用范围。

一、省级层面具体做法

（一）建立整合试点工作机制

一是建立整合试点工作协调机制。按照省政府部门职责分工，建立了省扶贫开发领导小组负总责，省政府相关部门在省扶贫开发领导小组领导下分工负责，做好政策制定、政策解读、权力下放、指导监督、绩效评价等工作的协调机制。二是取消限制资金统筹整合使用的相关规定。按照统筹整合使用财政涉农资金的要求，先后修订了《吉林省财政专项扶贫资金管理实施办法》等资金管理办法，在新办法中增加了由试点县按照国家和省开展统筹整合财政涉农资金试点工作的有关文件规定，根据脱贫攻坚需要统筹安排使用整合资金的内容，项目审批权限完全下放到试点县，取消了专款专用等限制规定。三是积极开展政策培训、解读及宣传工作。制定了《指导贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作方案》（吉财农〔2016〕896号），对贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作目标、运作流程、工作机制、职责分工、时限要求、奖罚机制、简报宣传等方面提出了全面的指导意见。

（二）加大资金保障力度

一是加大分配到试点县整合资金规模，资金增幅不低于平均增幅。全省纳入整合范围的资金总量、中央资金、省级资金分配到试点县的资金增幅均大幅高于全省平均增幅。二是落实国家“切块下达”有关要求。绝大多数资金采取了“切块下达”且未指定具体项目，没有提出与脱贫攻坚无关的任务要求。

（三）开展省定连片特困地区县整合资金试点工作

在总结8个国定贫困县试点经验的基础上，为支持省定连片特困地区县（市、区）打赢脱贫攻坚战，省政府决定，2017年将双辽市、柳河县、长白县、白城市洮北区、洮南市、长岭县、图们市7个省定连片特困地区县（市、区）纳入统筹整合试点县范围，利用省、市、县三级财政涉农资金开展整合资金探索。印发了《吉林省人民政府办公厅关于支持省定连片特困地区县（市、区）开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》。

二、基層整合具体做法

从市县层面看，按照国家和省统筹整合使用财政涉农资金打赢脱贫攻坚战的文件精神，各试点县高度重视，认真谋划，积极推进整合试点工作。

（一）建立健全整合试点决策和执行机制

一是建立整合试点决策机制。试点县成立了由一把县（市）长任组长，各副县（市）长任副组长，各相关部门、各乡镇负责人为成员的统筹整合资金领导小组。二是建立健全执行机制。领导小组各成员单位按照职责分工，具体落实领导小组决策的重大事项。镇赉县建立了县级负责、财政协调、部门指导、乡镇实施的整合试点执行机制。通榆县形成了乡镇和各部门分工合作的一整套整合资金运行模式。具体是：乡镇政府负责项目的组织实施，对资金管理、资金安全、资金规范有效使用负全责；业务主管部门配合乡镇政府编制项目建议书、提供相关项目申报计划、整理申报要件、制定项目实施方案及预算、共同实施整合资金项目；扶贫部门与业务主管部门统筹安排项目申报立项、监管等工作；财政部门负责资金整合及整合后资金的收支管理；监察、审计部门负责项目资金使用的审计和监管。

（二）编制整合使用方案和制定资金管理办法

一是编制年度整合使用方案。各试点县结合当地脱贫攻坚规划制定年度涉农资金整合使用方案，方案确定的具体项目主要是与脱贫成效紧密挂钩的产业发展和基础设施建设项目。二是制定资金管理办法。各试点县全部出台了统筹整合使用财政涉农资金管理办法，明确了统筹整合资金使用管理的目标和基本原则、整合资金来源和使用范围、资金分配使用和管理要求、项目申报审核实施监管和验收要求、部门职责分工和绩效考核要求，资金管理办法结合当地实际切实可行。

（三）整合试点的主要模式和具体做法

各试点县按照精准扶贫、精准脱贫的要求，统筹整合中央、省、县级安排的财政涉农资金，根据脱贫攻坚实际需要，将纳入整合范围的各类资金在“大类间打通”跨类别使用。以扶贫规划为引领，统筹各行业规划任务，形成“多渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的整合资金投入使用模式。靖宇县的主要做法是，多渠道引水：县财政局在收到上级下达的统筹整合使用的涉农资金指标后，汇总上报靖宇县扶贫开发领导小组。一个池子蓄水：经县扶贫开发领导小组审核后，将资金拨付到“靖宇县扶贫资金专户”进行“统筹整合”。大类间打通、跨类别使用：扶贫开发领导小组根据资金规模，按照整合使用方案批复年度项目建设计划。一个龙头放水：县财政局按照批复的年度项目建设计划进行资金统筹、调度，并将整合后的涉农资金分解下达到项目部门。

（四）加强资金项目监管

一是切实加强整合资金和项目管理。各试点县都制定了整合资金管理办法，镇赉县还制定了《整合资金监督办法》，大安市制定了《统筹整合使用财政涉农资金管理和拨付办法》，还成立了由市长任组长、市委副书记、市纪委书记、政法委书记和检察院院长任副组长，市监察局、检察院、审计局、财政局、扶贫办为成员单位的大安市扶贫项目资金监管领导小组。二是全面推行公开公示制度。各试点县及时将涉农资金整合政策文件、管理制度、资金分配、项目建设内容情况等内容在政府门户网站或主要媒体向社会公开，发挥审计、纪检监察、财政监督、社会监督和群众监督作用，建立多层次、多方位、多形式的监督机制。将整合资金来源、项目建设等情况在行政村公示，扩大贫困群众的知情权、参与权、监督权，发挥基层财政就近监督职能，进一步提高涉农资金管理科学化、精细化水平。三是规范预算调整。按照涉农资金管理有关要求，各试点县市在收到省财政下达的统筹整合使用财政涉农资金后，区分中央、省各类资金并详细记录预算指标来源，根据经报备的资金统筹整合使用方案安排预算，将调整后的预算下达给实际使用单位，按实际用途列相应支出科目，在预算指标账中记录有关资金用途调整情况，如实反映资金实际使用情况。

三、存在的主要问题及建议

（一）关于分配给试点县的资金增幅问题

一是国办22号文要求“原则上用于贫困地区、贫困人口的资金增幅不得低于该项资金的平均增幅”。对于连续性任务的项目，采用因素法分配资金，可以达到。但对于阶段性任务、不均衡性任务的项目，资金分配达到增幅要求有难度。建议对于阶段性任务、不均衡任务的项目，可按照建设任务和补助标准分配，不作增幅方面的强制要求。

（二）关于国家重点任务与整合资金矛盾问题

例如，国家将农田水利设施建设和水土保持补助资金、江河湖库水系综合整治资金、全国山洪灾害防治经费整合为水利发展资金，并重新制定了资金管理办法。水利发展资金采取“专项资金+任务清单”的管理模式，并将高效节水灌溉面积、中小河流治理作为约束性指标，即必须完成的工作任务。如试点县对这部分资金进行整合，则无法完成国家任务。建议从国家层面，要么把约束性指标从整合资金范围内剔除，保证完成国家重点工作任务。

（三）关于整合资金支出范围问题

吉林省的建档立卡贫困人口50%以上都是因病致贫。为了有效缓解因病致贫、因病返贫问题，吉林省采取了“五提高、一降低、三减免政策”，但仍有部分贫困户难以承担个人负担医疗费部分。为建档立卡贫困户购买补充医疗保险成为现实选择。但在省级财力和市县财力非常有限的情况下，为全部建档立卡贫困户购买补充医疗保险又变得不现实。建议国家按照两不愁、三保障的脱贫目标，适当放开整合资金的使用范围，将为贫困户购买补充医疗保险等医疗、教育内容纳入整合资金的支出范围。

（四）基层接受检查过频过多，存在重复交叉检查问题

建议国家有关部门对采取委托审计方式或抽调社会人员进行审计的，要求谁组织审计检查，谁负责对审计人员进行培训，以便统一掌握政策、统一处理违纪问题。检查过多，增加基层的工作量。应建立监督检查的统筹协调机制、检查信息共享机制和成果互认机制。

（作者单位：吉林大学经济学院）

责任编辑：凌玉endprint